1000亿科技经费资金如何分配
《中国新闻周刊》 2004年12月20日出版 47/2004 总第209期
中国科学界的一批顶尖人士在《自然》“中国增刊2”中撰文指出，科技部
实际上已经演化成一个控制大量科技经费的部门，中国每年大约有1000亿元左右
的科技经费投入，其中约150亿由科技部来支配。由于行政官员对科技经费分配
很难按项目本身优秀程度来确定，使得科技经费浪费与贪污情况无法避免。与此
同时，大量科技人才为了争取科技经费，不得不绕着行政人员转。因此他们建议，
将科技部管理科技资金的功能转移到相对较为独立、所受行政干扰较少、评审较
为公正的国家自然科学基金委员会等部门。
此次来自《自然》“中国增刊2”的集中“发难”传达了这样一种信号，关
于中国科技体制改革的探讨目前已经集中到科技经费主导权这一核心问题上——
谁来决定花钱，花什么钱，谁来花，怎么花。
此次围绕经费权的专业与行政之争，不管其最终结果如何，有一点毋庸置疑：
行政主导型的科技经费运作体制必将迎来变革，专业精神、程序公正和透明原则
将日益成为主导力量。
激辩科技经费主导权：行政VS专业
建立一个公平、公正、透明的研究经费分配机制，最大程度地减少行政管理
人员对研究项目是否入选的干预，是吸引研究人员的最重要因素
本刊记者/刘彦
正在紧张制定建国以来第八个科学中长期规划纲要的中国科技部最近颇感尴
尬——来自中国科学界的一些质疑之声，正在对他们的这种规划权力本身形成挑
战。
11月18日，知名的英国《自然》杂志以“中国之声2：与时俱进”的增刊形
式，对中国现行科学管理体制进行了集中阐述。增刊由8篇文章组成，17位中外
华人科学家撰写，主撰者多为中国本土科学家，其中包括中国科学院副院长陈竺。
8篇文章涉及了由科学管理体制到人才环境、科学不端行为、大科学与小科
学的区别等科学管理问题的方方面面。
发难科技部“行政之手”
8篇文章中，尤以《中国科技需要的根本转变：从传统人治到竞争优胜体制》
一文措辞最为强烈。文章直言不讳地指出，中国科技部的权力之大，已严重制约
中国科技的进步。
本篇文章的作者是美国西北大学教授饶毅、美国国家卫生研究院研究员鲁白
和中国科学院院士邹承鲁。
文章认为，科技部实际上已经演化成一个控制大量科技经费的部门。由于人
际政治在科技界仍起着主导作用，行政官员对科技经费分配很难按项目本身的优
秀程度来确定，使得科技经费浪费与贪污情况无法避免。与此同时，大量科技人
才不得不绕着行政人员转，“只要科技部继续管理大量经费，就难以避免庸才继
续影响或统治科技前沿人才。”
除此篇文章外，在另一篇由中国科学院生物物理研究所何士刚研究员撰写的
《良禽择木而栖——谈中国科学研究中的人才政策和人才环境》一文中，亦有涉
及科学经费问题的尖锐说法：“建立一个公平、公正、透明的研究经费分配机制，
最大程度地减少行政管理人员对研究项目是否入选的干预，是吸引研究人员的最
重要因素。在这方面，国家科学自然基金委近年来的努力得到了大多数研究人员
的支持和好评。但自然基金委只掌握着整个研究经费中很少的一部分。增加自然
基金委经费的比重，或要求其它管理部门向自然科学基金委学习，在项目评审时
采取引进国际评委、严格区分申请人员和评审人员等措施，将会有效改善中国的
科技环境，吸引更多、更好的人才。”
何士刚向《中国新闻周刊》证实，文章在发表之前，并未与其他作者有过任
何沟通。这次集体“发难”，是无意之中的巧合，“相信绝大多数的科学家都认
为，科学的事情应该由科学家来决策。”
邹承鲁院士在接受《中国新闻周刊》采访时也表示，文章虽然最近发表，但
对于科学管理体制的想法并非他首创，而是“老早就有”，最早可追溯至文革之
前——1957年，钱伟长、曾昭伦等科学家，曾向当时的国务院科学规划委员会提
交了《对于有关我国科学体制问题的几点意见》，提出由“科学家来领导科学”，
但被批判为“一个反社会主义的科学纲领”，钱伟长等科学家也被打为“右派分
子”。
文革结束以后，邓小平复出，召集30位科学家座谈，邹承鲁院士是与会者之
一。科学家们建议恢复高考，并恢复文革中被解散的国家科委，建议均得到采纳。
在邹承鲁看来，彼时的科委，“体制比较好，比较超脱，是一个综合协调部
门，根本没有管具体的钱”，所以此次撰文建议科技部转移科技资金管理的功能，
也并不唐突，只不过是“回到过去科委的功能”而已。
中长期规划成导火索
意见的强烈表达，与《国家中长期科学和技术发展规划》的即将出台关系密
切。
饶毅等作者在文章中指出，国家新的中长期规划制定之时，尤其应该注意科
学管理体制的转变，“建立良好的科技体制，让中国国内优秀科技专业人才发挥
创造性，专心在他们的专业上作出成就，是比具体科技大课题更重要的课题。”
此次《国家中长期科学和技术发展规划》的实施时限，从2006年到2020年。
《中国新闻周刊》从科技部有关部门了解到，自2003年3月开始确定的这个
规划，编制工作于今年8月底全面启动。国务院成立了规划工作领导小组，国务
院20个相关部门作为成员单位参与了规划的制定。知情人士介绍，仅仅本次规划
制定的调研等费用，即达6000万元到8000万元。
目前，规划准备工作正在紧张进行当中。科技部规划局最近一直加班，准备
工作到年底结束，明年上半年会颁布结果。
新规划共有20个大课题，有些项目资金可能达100亿元左右。总的规划资金
项目，可能达千亿之巨。这一额度以国际水平看，都堪称巨资。仅其中一个课题
就超过目前国家自然科学基金年度经费的总额、甚至超过国家自然科学基金1986
年成立迄今18年的总经费。
数千亿的资金，“一旦看不很准，就容易出现问题。所以才有这样一个建
议，”邹承鲁院士说：“科学和技术是有区别的。自然科学是不能规划的，技术
发展规划可以，但也不能叫‘科学技术规划’，其实所有自然科学都不应该做规
划，应该鼓励科学家进行自由探索。”
一个典型的例子是，在20世纪最伟大的科学发现中，原子核结构和DNA结构
的阐明都是偶然的，是“科学家好奇心的结果，而非规划得来。”
中国科学院理论物理研究所院士郝伯林是1977年全国自然科学长远规划中物
理学规划总纲的起草人。他对《中国新闻周刊》称，“两弹一星”是在当时历史
条件下的一种结果，不能转移到现在的科学规划中。
“特殊情况和特殊时间的专项项目(规划)，不能常规化。当年周恩来总理主
持的‘两弹一星’也是专项而非常规性的。一旦有常规化(规划)，就会造成没项
目也要上小项目，小题目会变成大题目，结果并不是真正为了满足国家的需要。”
郝伯林在给《中国新闻周刊》传来的《对国家中长期规划合技术发展的一些
意见》一文中，还提到“规划和管理部门的通病是不断追求新名词、新方法，而
不愿意几十年如一日地改善科学和教育的大环境和支撑体系(infrastructure)。”
这些科学家们提出，鉴于资助大课题的高度风险性，建议将部分大课题经费
转移到国家自然科学基金委员会等其它部门，由它们再到不同领域接受大、中、
小型课题的提议，并进行竞争性评审。
但是很遗憾，在饶毅等人的文章叙述中，事实正与此相反。“中国的中长期
规划中许多大课题的提出，是少数行政人员指定少数专业人员经内部讨论形成的，
课题最后提出时没有真正的竞争，而是科技界少数人进行学术政治的结果。”
这一切的背后，是巨大的利益之争。
科技经费：利益与潜规则
“科学家精力的大部分，用在了申请项目、请客吃饭、拉关系上，用于科研
的时间、精力和经费都少之又少。”
本刊记者/刘彦
“科技部实际上已演化成一个控制大量科技经费的部门”。这是饶毅、邹承
鲁、鲁白三位科学家对科技部功能最为严厉的指责。
百亿大财东的行政力量
据科技部、国家统计局等部门的资料显示，中国每年大约有1000亿元左右的
科技经费投入，其中约150亿由科技部来支配。
科技部支配的科技资金项目大致可分为：科技攻关计划、高技术研究发展计
划(863计划，始于1986年3月——当时为了跟上和发展世界先进科学技术，中共
中央、国务院批准了《高技术研究发展计划(863计划)纲要》)；国家重点基础研
究发展规划(973计划，根据1997年6月4日原国家科技领导小组第三次会议《国家
重点基础研究发展规划》具体设立)；星火计划(面向农业)；火炬计划(面向高新
技术产业化)；科技成果重点推广计划；国家重点新产品计划；科技兴贸行动计
划；科技型中小企业技术创新基金；农业成果转化基金等。
科技经费中的大项目，一般指国家科技计划项目，即由科技部归口管理的面
向研究开发的国家三大主体科技计划的项目和课题：863计划、科技攻关计划和
基础研究计划(973)项目。
在科技经费的分配即科技计划的申请、批准诸环节中，官员的“行政干预”
最为科学家所诟病。官员的个人偏好，有时决定了科技经费的流向。
科技部一位学者对《中国新闻周刊》坦言，大项目决策，往往“并不是专家
说了算，官员起了很大的作用。领导说要做什么事，马上就可以花很多钱去做事
情。”
高层官员的偏好也许决定了资金的最初走向。这是利益链条中最上面的一环。
而一层层的官员都有自己的偏好，这一切所形成的合力决定了资金走向的最
终结果。善于跟官员打交道的人就可以得到资金，不善于公关的可能就得不到。
“这就增加了获得课题的成本”，这位人士说。
中科院院士郝伯林是1977年全国自然科学长远规划中物理学规划总纲的起草
人。他经过数次参与规划之后认为，“搞规划的专家，任务就是写出文字材料交
差，但规划与实际政策的制定和经费划拨没有多少关系。”此后，郝伯林愤而退
出这类邀请，再也不去“装模作样”了。
邹承鲁从1980年代初期，开始在报上撰文批评科学管理体制的一些问题。开
始的时候，“部里有会还找(我)，后来就慢慢不找了。”
邹承鲁的解释是，“他们现在请的，都是自己的人。官员会说些诱导性的话，
专家为了跟官员搞好关系，也说附庸的话，结果总是能符合领导意图。你如果说
了相反的意见，你就被边缘化了。”
官员与专家的合力
周成虎，863“十五”第二届“信息获取与处理技术”主题专家组副组长，
上届海洋组主题专家，“资源与环境信息系统国家重点实验室”主任。
周成虎对《中国新闻周刊》称，“非常大的项目在上面就申报完了，到不了
我们这里。”
周所称的“到不了我们这里”，是指863重大专项的决策，到不了主题专家
参与决策的层面。863计划分为两种：一种是重大专项项目，一种是主题项目。
863的专家组，也分为领域专家和主题专家两种。
863计划重大专项以重大产品、系统或工程为核心，以国家重大战略需求、
市场和应用为导向，突出国家目标，其管理工作主要包括组建专项总体专家组、
专项可行性报告论证、编制专项课题标书和指南、专项课题评审立项和专项执行
等五个方面。
重大专项决策，一般由“专项总体专家组”和科技部高层共同商定，经过专
项可行性论证和审评立项，就能确定下来。其过程比主题项目要简单。这也就是
在一些科学家口中流传的“大钱不评、中钱小评、小钱大评”中所谓“不评”的
项目。其中的关键，是“专项总体专家组”人员名单的确定。
这类重大专项评审简化的另一个弊端，是官员的偏好之外，也为个别专家的
偏好打开了方便之门。中科院一位科学家对《中国新闻周刊》称，重大项目由于
极高的封闭性，个别专家虽然自己回避项目申请，但其学生、亲友、弟子，以及
某些行政官员的亲友，带着各类相关不相关的课题，只要跟重大项目沾点边，就
都可以划到这个圈子里来。
此类专家和官员，成为利益链条中的第二个环节。
这位科学家向《中国新闻周刊》透露，一项总额达2500万的重大专项项目，
分6个课题，分别由十几个单位承担。其中，一项课题分配在他们所，所里又下
划到4个下属单位。到所里的资金大致是500万。500万经交税和所里提成8%之后，
剩下450万左右。这450万又要分给4个单位。分到他这个小单位的，就只有120万
块钱左右。这120万，又要分给“上册”人员和“不上册”的人员，其中上册的
有8个，不上册的有12个。结果，每人得到的科技经费，是1.8万元～10万元左右。
这种撒胡椒面式的资金分配，丧失了重大项目的根本意义。“真正干活的，
拿到的反而不多，这又有什么意义呢？”这位科学家反问。
“项目出来了对大家都有好处”
重大项目如此，那么主题项目呢？仍以863为例，其中玄妙，几可与大项目
比肩。
863的主题项目，以鼓励原始性创新、攻克关键技术、掌握自主知识产权为
导向，其管理工作主要包括课题指南的编制与发布、课题评审、课题立项、课题
经费预算和课题执行等五个方面。
一位曾经任过中科院某所科技处处长的科学家温澜(化名)，向《中国新闻周
刊》介绍了评审立项的“潜规则”。
首先是按照指南写项目申请书。申请书的质量当然首先要差不多。其次，找
到科技部863办公室的某个处。当然，某处与长期从事科研经费申请的温澜关系
不错。然后由该处请5位“牢靠”的主题专家，甚至可以由申请人本人亲自在20
人左右的主题专家组中挑选。
“在那么多的专家中，挑选几个跟自己关系好、又有往来的专家，事情就十
拿九稳了。”温澜说。
主题专家组的评审，分为“优良中差”等几个等级。要想通过审评，一般来
说就得保证每个专家的打分，不能低于“良”，最好是全“优”。因此，所请的
5个专家，每一个都很重要。
主题专家组评审结果出来以后，评分并不当场公布。科技部主管部门的官员
将评审结果取走，再交给领域专家审议。如果前者评审已经过关，领域专家一般
不再会有异议。
可见，主题项目评审的关键人物，就是主题专家和某些部门官员。要搞好关
系的核心也是他们。
经过立项和经费逐年划拨之后，一般3年的项目，到两年半的时间，会通知
成果检验。
验收的专家和当初批准立项的专家，基本上是同一拨人。验收程序如下：
先由项目负责人作汇报，然后专家组开始讨论。专家一般在10个左右，讨论
总体评价，由评审组起草，或由项目承担人起草，达到什么水平，比如“项目达
到国内领先水平”，措辞要逐句地琢磨，专家会说一两句哪些方面略显不足的话，
但基调已定。
请专家验收之前，项目负责人一般已经与专家打过招呼——提问题不要太具
体，尖锐的问题不会提。专家如果提了尖锐问题，下次也许不会再请这个人。鉴
定结果由评审组组长交给项目承担方。
“科学界(的名声)不是你自己吹出来的，是互相吹出来的，在哪儿都不可避
免。项目出不来，就意味着在这个主题上面大家都出不来，而出来了对大家都有
好处。”温澜自己作为评审专家，也参加过类似的验收会，所以深有感触。
在利益链条中的最末端，就是个别小专家和温澜这样的受益者。
当然，按照温澜的说法，那些跟科技部有关部门和个别专家“关系不好”、
只知道攻技术的倒霉蛋儿，就比较麻烦了。即便你申请的技术比别人强一点，也
只能等着。温澜去年帮同行申请的一个项目，自觉技术水平还可以，但只能干等
着。
项目申请下来之后的一个关键环节，是经费的使用。除了所里常规的以管理
费的名义截留5%～8%之外，项目经费“真正用于搞研究的钱，占的比例反而不大，
能有一半就不错了。”这主要是因为上个世纪80年代末的科研经费改革，使得科
研人员没有了基本的事业费，工资支出等生活费用也要从项目经费中得到的缘故。
也因为此，争取项目便成为一条激烈的竞争通道。即便863和973最后流到个
体科研工作者那里的钱再少，科学家也要争取。
“科学家精力的大部分，用在了申请项目、请客吃饭、拉关系上，用于科研
的时间、精力和经费都少之又少。”温澜直陈，这种情况已不再是个别现象。
当科学家沦为“乞丐”
科研行为不端、人才外流等是科技经费行政审批制下的必然结果。
中国科学院工程物理研究所教授吴邦贤对《中国新闻周刊》说，科研中的不
端行为，已经远远不止抄袭、伪造、剽窃等，而更广泛地存在于科研课题的申请、
执行、评审的全过程。其中，大课题内定是利益平衡瓜分的结果，虚假成果更是
比比皆是。
科研不端行为孳生的同时，大量科研人才外流。
中国科学院微生物所教授周培瑾对《中国新闻周刊》说，微生物所的博士，
由于处境寒酸(周培瑾的一个助手，副高级职称的科学家，一个月的基本工资只
有几百块钱)，加之对科研不端行为的失望，大多人不安心，想方设法出国。微
生物所培养的博士，现在在国外的人，比在国内的人多。20年来外流了近300 名
博士。
科技部科技促进发展研究中心研究员柳卸林在一篇文章中指出，相当一部分
科研机构中，只有1／3左右的科研人员长期承担政府科研项目，而一半以上的人
员从未承担过政府任务。部门属公益类院所人均经费只相当于开发类院所的三分
之一到二分之一，绝大部分科技人员年收入在1.5万元以下，工作条件较差，生
活待遇较低，“骨干人员特别是青年人才流失现象严重。”
近年来，国家相继出台了吸引和留住人才的种种规划，如1994年中国科学院
的“百人计划”、国家自然基金委的国家杰出青年研究计划和1998年教育部以李
嘉诚名义开设的“长江教授”计划等。
其中，百人计划对于留学回国杰出人才的补贴额度，每人200万元；杰出青
年计划额度从1994年的60万，递增到1999年的80万和2002年的100万。
但即便如此，近年出国和回国的科研人员，仍不成正比。何士刚在《良禽择
木而栖》一文中一针见血地指出，“建立一个公平、公正、透明的研究经费分配
体制，是吸引研究人员的最重要因素。”因为只有如此，才能避免科研人员在行
政人员面前的人格扭曲。
一位叫做WXY466的网友，在对学者刘军宁《发展科学，需要什么体制？》一
文的回复中写道：“学官成了主人，学者成了仆人。有一次我的一个科研项目开
鉴定会，请来一个电子部的处长。这个处长是我们组里同事的哥们儿。吃饭的时
候，这个处长得意地说，四川有个大学教授，著作等身，但叫他往东不敢往西。”
中国知识分子大多深受儒家传统文化影响，史学家陈寅恪曾言：士之读书治
学，盖将以脱心志于俗谛之桎梏，真理因得以发扬。思想而不自由，毋宁死耳。
求真求自由的科学家要在个别“学官”那里卑躬屈膝，为五斗米折断了腰，
怎么能防止大量科研人才外流呢？
故此，郝伯林向《中国新闻周刊》记者说，“要让管理部门的处长以及处以
下的干部在研究基层没有发言权，更没有指挥权。他们只有了解情况以及送支持
上门的任务。”
这也正是饶毅、邹承鲁等科学家建议取消“行政干预”的要义。
投入与产出的尴尬不等式
科技经费这几年在不断增加。科技部部长徐冠华在一次报告中说，五年来
(截至2003年)，国家财政用于科技的投入累计2670亿元，比前五年增加了一倍。
全国研究与实验开发经费从509亿元增加到1043亿元，占国内生产总值的比重从
0.64%提高到1.1%，实现了历史性突破。中央财政还较大幅度地增加了国家863计
划、自然科学基金、知识创新工程等专项投入。
这表明，自上个世纪90年代以来，我国对于科技经费的投入，是在一直增加
的。那么，与此相应的科技竞争力又上升了多少呢？
根据《2004年洛桑报告》及其他数据分析中国的科技竞争力，可以发现：
2004年我国科技竞争力的总体排名是24位。比2003年的第29位上升了5位。
令人沮丧的是，在1994年，中国科学技术国际竞争力排名就已经是第23位了。
除去1995年的第27位和1996年的第28位的徘徊下降之外，2000年以来，中国的科
技竞争力一直在第24～26位之间徘徊——10年间，竞争力曲线基本没有多大的变
化，甚至称科技竞争力不升反降，在一定程度上也是成立的。
而近年来的国家自然科学奖获奖情况也不让人乐观。
国家自然科学奖的前身，是1955年国务院设立的“中国科学院奖金”。以前
每两年评选一次，1999年《国家科学技术奖励条例》颁布之后，改为每年评审一
次。
这一奖项以其科学性、公正性和权威性在我国科学界享有崇高地位，基本反
映了中国基础科学研究的最高水平。以往的一等奖获奖者包括李四光、陈景润、
唐敖庆、王淦昌、梁思成等大师级人物。
国家自然科学奖历年来的一等奖获奖情况如下：
1956年，一等奖3项；(此后文革期间中断)；1982年，一等奖9项；1991年，
空缺；1993年，一项；1995年，空缺。从1991年至今的13年中，总共只有3个项
目获此殊荣。在2002年度的评奖之前，已经连续空缺了三届。
由此可以明显地看到，在1986年科技经费管理体制改革之后，中国科学界的
获奖能力不是上升，而是大大降低了。
国家科技奖励工作办公室，曾于1997年对获得国家自然科学奖的科学家进行
过调查，当时没有一位科学家认为评审过严。一等奖减少，“只能说明我国基础
研究水平下降了”，新华社在关于科技获奖情况的一篇文章中这么说。
而象征国家技术发明创新能力的国家技术发明奖，一等奖从1997年到2003年，
也出现了连续6年空缺的现象。
科技部的“钱”世“金”生
中国科技部是国务院主管国家科学技术工作的部门,其前身是1956年5月成立
的国家科学技术委员会。1970年6月，中央撤销该机构。1977年9月科学技术委员
会得以恢复。1978年，改为国家科学技术委员会。
1998年3月，国家科学技术委员会更名为中华人民共和国科学技术部。现在
其功能有二：一是统筹科技政策、科技规划；二是组织科技项目、分配科技资金。
历史上的国家科委和科技部，其管理职能也经历了不同的阶段。
上世纪五六十年代，国家科委并不管理中国科技经费，主要是行政管理和综
合协调。经费使用都是由项目承担单位直接向国务院申请。
科技部的经费管理功能，是随着时代发展衍生出来。上世纪80年代初期的国
家科委主要履行行政职能。比如，那时的国家科委还管辖现在的地震局、海洋局、
知识产权局、科技干部管理等，基本上还是一个宏观协调组织的部门，对于其它
部委如教育部的科研院所等，也有业务指导的功能，但对于科技经费的干预并不
大。
1986年1月23日由国务院颁布的《国务院关于科学技术拨款管理的暂行规
定》，使科委一举成为“控制大量科技经费”的部门，其中第四条内容为：
“国务院各部门科研事业费，以一九八五年度调整预算数(扣除一次性拨款，
不扣除因进行改革试点而减发的拨款)，加上一九八五年因工资改革按规定应由
财政负担的经费为基数，连同增长的额度，自一九八六年度起，由财政部全部拨
交国家科委统一管理。”
这条内容，决定性地改变了“国务院各部门科研事业费”的流程。此前，各
部门直接对财政部；1986年度以后，“由财政部全部拨交国家科委统一管理”。
那么，彼时国家科委，怎么对科研事业费“统一管理”呢？
第五条清楚地指出：
“各类科研单位的科研事业费，按下列规定管理：
(一)主要从事技术开发工作和近期可望取得实用价值的应用研究工作的单位，
国家拨给的科研事业费在“七五”期间逐年减少，直至完全或基本停拨。
(二)主要从事基础研究和近期尚不能取得实用价值的应用研究工作的单位，
其研究经费应该逐步作到主要依靠申请基金，国家只拨给一定额度的事业费，以
保证必要的经常费用和公共设施费用
……
(五)科研单位减下来的科研事业费，三分之二留给国务院主管部门用于行业
技术工作和国家重大科研项目，三分之一由国家科委用作面向全国的科技委托信
贷资金和科技贷款的贴息资金……”
由这个文件可以明显看出，这项旨在“放活科研机构、放活科研人员”的拨
款制度改革，落实到利益分配层面，就是将科研单位原有的科研事业费，或者停
拨或者减少，改为重大科研项目经费和信贷资金——原来的科研事业费是可以定
期划拨的，如今，一纸文件，使得科研机构和科技人员，不得不通过申请科技资
金项目的方式，来维持科研的持续和发展。
这种并无增量、只对存量进行调整的改革，涉及的核心是利益再分配。原有
既得利益集团(科研机构和科研工作者)是客观存在，拨款制度改革将其原有的利
益改变为由科技部控制的利益，对于原有利益集团积极性自然调动不够；再者，
大部分减拨经费并没有进入新机制，仍然条块分割，对创新的产权、市场、企业、
政府激励改善也不大，资源利用效率改观也不大。
但是，此种分配制度的改革，在使国家科委成为最容易为人诟病的经费管理
者的同时，为此后一系列问题的发生，埋下了重重伏笔。
付之阙如的科技审计
本刊记者/刘溜
今年6月公布的国家审计署报告披露，2003年科技部在年初分配预算资金时，
将科技三项费用17.01亿元全部预留，直到当年8月至11月，才采取追加的方式批
复到有关地方和部门。
每年中国有超过1000亿元科研经费流往各个研究机构，其中科技部直接管的
资金，每年的总数为150亿元左右，其投入方向包括著名的863计划、973计划。
但是，这笔资金的使用效率备受质疑，谁来监督科技部的科研经费使用？
中科院微生物所教授周培瑾疾呼，“科技上的腐败不亚于政治上的腐败，政
治上还有监督机制，对管钱的科技官员和专家，有谁来监督他们呢？”
审计署只能对科技部的部门预算进行每年一次的年度审计，而要具体监督管
理各计划的项目经费使用情况，最终还得依靠科技部自身来进行。
徒有其名的863计划监督委员会
应该说，科技部也意识到了项目评审及管理过程中的种种不规范行为。项目
执行过程中监督机制的缺失，使得经费被截留、使用效率不高等现象滋生蔓延。
863计划监督委员会设立的初衷正在于解决这些问题。
监督委员会成立于2002年8月，其职责是负责“受理和调查863计划课题立项
评审过程中不规范行为的投诉和举报；受理和调查对863计划课题执行过程中，
课题承担单位及个人弄虚作假、捏造数据、剽窃成果等违反科学道德行为的投诉
和举报，并对管理过程进行监督和检查。”委员会由9位委员组成。
科技部副部长马颂德曾对媒体表示，监督委员会成员事务偏多，年龄偏大，
权限偏小，监督力度有限。
事实上，成立两年多来，监督委员会至今仍只是一块空牌子。蔡睿贤院士是
9名委员之一，他向《中国新闻周刊》说：“当上委员后，发过一个证，还是托
人送来的。总共开过两次会，一次是成立大会，一次是跟863各课题负责人的交
流会，类似茶话会。没有参加过任何实际的监督工作。”
而监督委员会主任委员李振声院士由于患病，一次会议都没有参加。代组长
陈难先院士告诉本刊，他也就参加过这两次会，没有参与其他事务。
迟迟未予公布的内部审计结果
几个月前，科技部公开宣称，以“863”和“973”等国家重大科研项目为重
点的2004年科技计划项目审计工作已经全面启动，本次审计由科技部条件财务司
负责协调，委托第三方会计师事务具体实施，预计于今年10月份结束，并予以公
布。然而截至现在，有关的审计结果仍未见公布。
此次审计具体范围为，2000年至2002年立项的“973计划”的中期验收项目、
“863计划”中1000万元以上项目、“科研院所技术开发专项”、“国际合作”、
“条件专项(仪器改造)”、“社会公益”和“科技基础性工作”等项目。
它们所涉及的科技项目共有7大类，包括“973计划”、基础研究重大项目研
究专项(二者统称基础研究计划)、“863计划”民口、国家科技攻关计划，以及
火炬计划、星火计划、科技成果重点推广计划等。这些计划共包含子项目1000余
个，涉及30个省或直辖市、自治区的近700个单位，涉及预算资金达70余亿元人
民币，其中财政专项资金就高达30多亿元。
据悉，本次审计主要针对的指标包括项目的预算执行情况、经济效益、社会
效益及项目承担单位管理情况等。
“听说这次审计审出了很多问题，这可能是推迟公布的原因所在”，863计
划监督委员会一名委员对本刊记者说。
此前科技部也曾对内部科研资金审计过数次，均未暴露出科学家们反映的问
题，863专家组副组长周成虎分析原因说，“是只允许成功，不允许失败的问
题。”
国家自然科学基金：一个可能的改革摹本
相对较为独立、所受行政干扰较少、评审较为公正，保证了国家自然科学基
金用20%的经费，推出了基础科研近80%的成果
本刊记者/刘溜刘彦
科学家们在批评中国目前的科技经费掌控体制——主要以科技部为代表时，
往往会提及一个相对较为独立、所受行政干扰较少、评审较为公正的组织，即国
家自然科学基金委员会。
在原中国科学院基金局的基础上，国家自然科学基金委员会于1986年2月成
立，负责管理国家自然科学基金，以基础研究和自由探索为主，系国务院直属事
业单位。最初暂挂靠科技部，2000年独立出来。
它的资金来源主要是中央财政科学事业费预算拨款，和一小部分社会捐助。
去年财政批了22个亿，约占全国基础科研投入的20%。
科技部中国科技促进发展研究中心柳卸林博士对国家自然科学基金会予以了
肯定，“科技部推出的是‘课题组长负责制’，而自然科学基金是由‘同行评议’
来决定。自然科学基金的管理人员，权力比较有限，主要是专家意见说了算，科
学家有自主权，匿名评审，也比较公平，看不到很多官僚的作用。”
国家自然科学基金委是按照美国国家科学基金会的科学基金制模式运作的，
即依靠科学家、尊重科学自主性的民主管理机制，与“平等竞争、激励创新”的
运行机制。有人说，它是“用20%的经费，推出了基础科研近80%的成果”。
那么它的实际运作情况怎么样？在立项、评审及监督管理方面又有怎样的不
同？
自下而上的立项与背靠背评审
与科技部先立计划的立项方式不一样，国家自然科学基金会采取的是自下而
上的模式，由科研人员自主申报，再进行评审立项，鼓励自由探索。
自然科学基金面向全国的高等院校和科研机构，主要资助自然科学基础研究
和部分应用研究。每年的3月31日截止项目申请，5月到6月由专家在线评审，9月
公布最后评审结果，当年底进行第一次拨款。
2003年自然科学基金委共收到4万多件申请，经过评议、评审，最后约8000
个项目得到资助，资助率为20%左右。
基金项目的评审一般按照初审、同行专家评议、专家评审组或专业委员会评
审的程序进行。
在《国家自然科学管理规定》中，把“依靠专家、发扬民主、择优支持、公
正合理”定为基金项目的评审原则，而其中又把“依靠专家”放在第一位的位置，
用邹承鲁的话说，就是“科学家管理科学的事情”。
“所有的评审都完全依靠专家，是否立项、该拨多少数额的经费，都由专家
决定，基金委相当于一个组织与执行机构，工作人员不干预评审。”国家自然科
学基金委监督委员会吴善超处长对《中国新闻周刊》说，这是依靠科学家民主管
理的机制。
而参加评审的专家都由基金委各科学部来挑选。基金委计划局田起宏向《中
国新闻周刊》介绍说：“现在各个科学部不管是主任还是副主任都是院士，此前
都是科研领域一线来的。陈宜瑜主任是中科院过来的。主管我们的朱道本副主任，
原来是化学所的所长。从分工来说，也基本上是因专业背景决定的。一般基金的
工作人员，同样不是从行政部门过来的，本身都是科研工作者。”
评审专家每两年更换一次。这两年基金委引进了一些海外专家，他们与国内
部门较少利益冲突关系，发言更为直率。
评审过程中采用评审回避制度，即项目申请人与评审专家背靠背，虽然实际
上不可能完全做到匿名评审，但有一点是基金委保证的，即无论是同行评议还是
专家评审会，申请人事前都不知道负责审议的是哪些专家。
除此之外，与申请人同一单位的专家不纳入评审专家之列，如有师生关系，
也尽力回避。
饶毅曾经参与过一个神经医学方面的基金重点项目的评审。会评的专家中，
其中有一个人可能认识被评者——饶毅发现，在讨论的时候他在帮申请人说话。
但是专家说话也要用专家的观点，不能逾越标准。最后的结果，则是这个专家被
更多的专家意见所改变，发表了与原来相反的专业意见。
申请项目的创新能力、经费预算，全由专家独立判断，那么各位专家是否都
能尽职尽责呢？自然科学基金委已经开始加强专家信用管理建设，对专家的评估
主要从两方面考察：一是评估专家是否认真负责，着眼于其评议的有效性；二是
专家的判断力与预见性。
“如果一位专家在评审中不负责任，多次出现无效评议，这种情况一再发生，
那这名专家的判断力与预见性就值得怀疑了”，吴善超说。
项目的动态管理与监督
立项之后，国家自然科学基金委与项目负责人签订项目合同，由财政部按年
度进行拨款，经费直接拨至项目负责人依托单位，其单位负有管理与监督的责任，
项目经费的5%划作该单位的管理费。
每个项目每年都要向基金委递交一份年度报告，报告其项目进展及经费管理
情况。
重大项目每年至少召集一次学术交流和工作协调会议，负责向科学部报送项
目研究工作年度报告、项目所属课题年度进展报告、项目中期进展报告、中期经
费执行情况报告、项目及课题结题报告等。
年度报告出现问题的，将得不到延续资助拨款。
项目完成后，国家自然科学基金委组织就其完成情况进行同行专家评议，分
为三四个等级，评价情况将与下一次申请挂钩，评为优秀的，在以后的申请中能
够得到基金委的优先照顾。最后的评议一是看培养人才情况，二是看其工作质量
与工作态度。
“完成情况的评审并不完全以成败论英雄，基础科学的科学效益在很大程度
上是不可预见的；如果工作态度认真，也培养了很好的人才，最后仍失败了，基
金会是宽容这种失败的。基金会的宗旨是鼓励创新，宽容失败，为科学家创造一
个宽松的科研环境”，吴善超说。
同时，自然科学基金委设有一个监督委员会，监督委员会成立于1998年，现
有19名委员，都是科学家和管理专家，负责受理不端行为的投诉。 1999～2002
年共受理了155件关于各类不端行为的案例，最后查实的有44件，不端行为主要
有四类：伪造数据7%，弄虚作假40%，剽窃34%，其他19%。第四类“其他”包括
重复申请、假冒签名、虚报工作经历、夸大表述工作基础等。
2003年共收到科技工作者来函101件，其中匿名来函39件。投诉举报内容主
要涉及以下方面：违反科学基金评审管理规定赠送礼金1件，违反科学基金项目
或经费管理规定17件，发表论文抄袭剽窃17件；在申请书或结题报告中弄虚作假
26件；发表论文一稿多投5件；专家评审不公16件；询问情况及建议8件；滥用科
学基金经费2件；评审专家违反保密规定1件；受资助单位内部管理问题1件；其
他7件。
对最后查实属实的，轻则警告、批评，重则取消其申请资格。针对2003年投
诉，经调查核实，对有关人员或单位提出通报批评5件；提出内部通报批评2件；
提醒注意学风问题2件；取消科学基金项目申请资格3件；撤销科学基金资助项目
1件。
“很多人认为科技界因其专业性强而比较独特，外界无权评价，这使得科技
界成为一个封闭的圈子，外界难知其详。然而科研也要讲科学道德，这在无论哪
个领域都是共通的”，吴善超认为科技界有必要变得开放一些，接受外界的评价。
监督委员会也会受理项目经费使用不善的投诉，但委员会不负责财务审计，
这点有别于美国国家科学基金会，美国审计总署在美国国家科学基金会设有分部。
吴善超告诉记者，“我们接到此类投诉后，不能直接调查，而是报给其依托单位
去查。”
另外，监督委员会开始试行派驻监督小组参加评审会，2004年组成了三个监
督小组参加评审会，实地了解科学基金评审情况。
科技成果与人才的储蓄所
“因为自然科学基金会有很多面上项目，项目比较小，而基金委鼓励创新，
且宽容失败，注重科研项目的潜力，很多知名科学家最初都是从这儿起步，然后
再逐渐申请科技的973大项目，973有很多项目就是在基金会孕育的。”吴善超说，
自然科学基金会就像一个成果和人才的储备所。
有人称，自然科学基金会是“用20%的经费，培养了基础科研近80%的成果”，
吴善超不同意将科研成果如此量化，尽管事实上基金会的贡献确实有据可查。
2003年中国科技人员在国际权威的《科学》(Science)、《自然》(Nature)
发表论文43篇，其中17篇(Science 9篇、Nature 8篇)论文标注曾受过科学基金
资助，29篇论文作者曾受过科学基金资助，占总发表论文篇数的67.4%。
《中国科学》刊登论文551篇，其中科学基金资助项目的论文391篇，占
71.0%。《科学通报》刊登论文518篇，其中科学基金资助项目的论文323篇，占
62.4%。
2003年度国家最高科学技术奖授奖2人，其中刘东生院士是我国地球环境科
学研究领域的专家，他使中国在古全球变化研究领域中跻身世界前列，他曾受过
自然科学基金多项计500余万元的资助。
国家自然科学一等奖是国家科技奖励中的高等级奖项，自1956年至今我国先
后仅有9次颁发过国家自然科学一等奖。2003年国家自然科学奖授一等奖1项，获
奖人陈均远、侯先光、舒德干曾获得科学基金约18个相关项目的支持；授二等奖
18项，其中16项(15项内地获奖成果)的获奖人均曾不同程度地获得国家自然科学
基金资助。
此前2002年度国家自然科学一等奖获得者为蒋锡夔院士、计国桢教授带领的
课题组，获奖项目为“物理有机化学前沿领域的两个重要方面———有机分子簇
集和自由基化学的研究”，经过了20年的研究，这个项目从1985年开始获得国家
自然科学基金的支持，18年间从没有间断过经费资助。