户籍的性质、历史与我国户籍制度改革

作者：袁刚

来源：《学习论坛》2008年第5期,读者转发

提要我国现行户籍制度并非意识形态的建构，也非计划经济的产物，从动态的历史来看是传统社会管制体制的延续。传统户籍将农民捆绑于土地，其性质是身份等级控制，共和国成立后更以户籍隔离城乡，形成二元社会治理，后又附加了福利配给、计划生育等功能，成为一项根本性制度。户籍制度自古至今都把农民压在社会最底层，对农民不公平，既违宪也违背执政党提出的构建和谐社会的精神。在中国社会加速由传统向现代化转型的今天，革除二元分割的户籍制义无反顾。户籍制度改革必将引发其它相关领域的改革。

关键词户籍农村户口城乡差别三农问题城镇化意识形态

（一）

市场经济的发展呼唤着我国社会管制体制的改革，户籍就是一项国家对民众实施管制的制度，在我国已实施了三千多年。太史公有记：“禹平水土，定九州，计民数”。[1] 殷商甲骨文中也有多处“登人”、“登众”的记载。计民数、登人指登记统计人口，是有关户籍的最早记录，目的在于控制人户，派役派徭，编组军队，收税纳粮以供国用。上古三代战争不断，又要治理黄河兴办大役，强制调配人力资源是国家安危之所系，—个强大王朝的基础就在于控制大量民众为其效命，社会管制的户籍也就应运而生。《国语·周语》记周宣王用兵南征，急需人力物力，于是“料民”，[2]即查户口，强制抽调兵役。

编制户籍也是公共管理的需要，文明社会是高度组织化的，战争和强权一再冲破氏族部落关系，居民从按血缘划分到按地域划分，从大禹“定九州”到西周封建，民众被分割成不同条块不同等级的治理单位。西周依归化程度对民众实行“国”“野”二元划分，以前阶级斗争史学把“国人”称为奴隶主，“野人”称为被奴役的奴隶阶层，实际上“国”指城及郊区居民，“野”指广大乡村居民，他们的身份待遇有些差别，但都要编组户籍纳入王权管辖范围。《周礼》有六乡六遂地方基层组织的详尽描述，中央有司民之官“登万民之数”。春秋战国时期对士、农、工、商“四民分业”分别登记，地方官对所掌户籍和赋税要造册“上计”中央，以查考其政绩。

公元前375年秦实行“户籍相伍”，即以五户为最小单位统—编制户籍，实行军事化管理。商鞅变法更强化了户籍管制，什伍连坐，户籍又具有了强化治安的功能。秦始皇建立中央集权的统一国家，严厉的户籍制度也被推向全国郡县乡亭里。汉高祖刘邦入关灭秦，萧何抢先入据府库占有的不是金银珍宝，而是秦户籍账簿，足见户籍才是国家财富的最好依据。汉继承并完善了秦户籍制度，全国各色人等无论男女老少都要以户为单位申报登记人口、土地、资产等资料，登录了户口的民众被统称为“编户齐民”。日本学者池田温对两千年前西汉“就已经完成了超过一千二百万户而将近六千万人的全国统计”深感惊叹，认为汉政府的“行政能力”在当时世界无可比拟。[3]中国可谓是世界上户籍编制得最严密的国家，为此也耗费了巨大的行政资源。秦汉户籍制度以后—直为历代王朝沿用，我们现在能见到敦煌吐鲁番出土文书中大量的北朝隋唐时期地方郡县乡官府户籍记账文书实物，当时官府胥吏日常行政工作就是编制户籍或依籍征派赋役，将税赋登入帐簿上缴中央。籍帐用纸讲究，大量过时帐簿被寺庙僧侣收集，在反面抄写佛经，或被百姓用着纸寿衣入土，而得以保存至今。从实物资料看汉唐户籍的居民类别分得很细，连身高皮黑都详细记录，田地赀财应交税额和实交税额都记录在案，不得漏记误记。户籍将户口、土地、赋税联系在一起，将农民捆绑在土地上，为国家提供赋役。宋代户籍分主客，主户有土地要交地税，客户为佃农无地要交丁口税。明代户籍甚至将田地方位画成图，叫“鱼麟图册”。构成唐宋元明国家主干税收的“两税”-----户税和地税，依据的就是详细的户籍，编制户籍也就成为中央户部和地方政府行政的主要工作。明中叶张居正变法清丈土地实行“一条鞭法”，更重视地税，到清朝“摊丁入亩”，不再将丁口与土地捆绑，人民有更多择业迁徙的自由，使户籍申报编制的经济意义降低，但治安管理的政治意义却加强了。

总的来看，户籍制度是中国古代专制王朝—项根本性制度，是“民之大纪，国之治端”（南朝齐高帝萧道成语）。[4]户籍是农业帝国维系统治的法宝，承载着王朝政府的多项功能，如社会控制、公共管理、兵役征集、治安保卫等，而特别是征发赋税，若无户籍作依据，千百万乃至上亿农户的“剩余价值”，将无法输送到帝国心脏地区。户籍的特点就是将民户附着于土地，不准擅自迁徙，不准流动，成为朝廷租税稳定的来源，以维护封闭性农业帝国的统治秩序。在这种以户籍为中心的秩序框架内，农民永远是被剥削被压迫者，出税出役，为富国强兵一代又一代地作出最大牺牲，为皇帝亲贵和庞大的官僚阶层的奢侈生活输血输汗，自己却难得温饱。户籍制度具有明显的强制性，入籍出租对农民来讲是痛苦的事，为逃役有人甚至自残手足，或出家当和尚。历代王朝对隐匿不报户口的“浮浪人”更是进行了无数次搜查，有“土断”有“刮户”。隋朝搞过“大索貌阅”，大索就是全国性搜查隐户逃户，甚至出动军队；貌阅则是男女老少亲往官府验明正身，以免“诈老诈幼”规避徭役。[5]两千多年来的户籍册记载着农民的血泪，其间充满了对农民的欺压和不公平！编制户籍是传统中国的最常规的统治术，它居于传统政治经济制度的核心，维系着少数人剥削压迫多数人的社会秩序，其本质就是国家对民众的强制性控制和奴役。以现代观念看，传统户籍制度是一项残酷的制度，落后的制度，是套在农民头上的千年枷锁。这套控制人的办法与近代资本主义兴起以来强调人身自由、市场经济、民主精神相背离，也与社会主义诉求公平正义的价值相背离，中国要迈向现代化，必须对严厉身份管制的传统户籍制度进行改革。

（二）

户籍制度的现代改革早在清末就开始了。清末“预备立宪”以日本为榜样引进西方宪政，筹办“地方自治”，宣统三年(1911)责任内阁辖下的民政部编订了《户籍法》，借鉴日本法制经验推行民政户籍登记管理，允许人民自由迁徙。这—法规为民国历代政府所沿用，1931年和1946年又作了修订。但随着资本主义的入侵扩展，农村社会的破败，传统政治权威逐渐丧失了对民众的管制力，而新式宪政或党政管理体制—时也无法控掌辽阔国土上的亿万人民，中国竟沦为—盘散沙的分裂局面，连人口登记统计的行政工作都无法展开。另一方面，鸦片战争后的五口通商使沿海沿江商埠几十年间就跃起为现代化都市，商业城市（如上海、香港、天津等）人口迅猛扩展，几千年来破天荒第—次超过政治中心的首都，有钱有本事的乡绅匠人纷纷向城市迁移，破产农民也涌入城市寻找新的生路。民国时中国开始出现城乡差别，城市人营工商业，享受着更多的现代文明，条件较优越；乡村人营农业，保留了更多的传统落后，生活较艰苦。城市居民开始瞧不起“乡巴佬”，亿万农民虽梦想却无法一夜之间入城住进高楼大厦，城乡二元社会无可避免地生成了。

南京国民政府试图恢复对民众的管制，1929年颁布《清查户口暂行办法》，清乡查户口，修订保甲制度，强化治安联防，为的是清剿“共匪”。1947年又推行国民身份证制，统计和控制人口。国民党政权把基础放在大城市，但行政统治能力有限，无法由城市控制广大农村。共产党则与国民党相反，从农村基层着手组织民众，土改革命，农村包围城市，以农民武装加马列主义意识形态夺取了政权。毛泽东常说，中国革命的中心问题是农民，农民是革命的主力军，谁掌握了农民，谁就掌握了中国的未来。“中国的革命实质上是农民革命”,[6]农民为中国共产党领导的革命的确是立下了汗马功劳！

“雄鸡一唱天下白”，农民翻身得解放。新中国成立后，参加革命的农民都进城转变身份当了干部，当然是翻了身。但更多的没有参加革命的亿万农民大多仍留在农村，理论上讲是推翻了压在他们头上的“三座大山”，当家作了主人，穷人分了地，富人划了高成份从此抬不起头，阶级斗争初见分晓。然而，暴风骤雨的革命“均贫富”划了阶级成分，却并不能改变城乡差别，新中国仍然是贫穷落后的传统农业社会，社会主义工业化建设又一再要求农民作出牺牲，工农业产品“剪刀差”使城乡差异更加扩大，脸靠黄土背朝天的农民虽百倍辛苦劳作，生存质量仍比不上城里人，农民仍千方百计流入城市。加上占中国人口绝大多数的农民数量实在太多，城市无法容纳更多的农村剩余劳动力，政府扶贫救贫顾得了一头却顾不了另一头，迫不得已只好用强制手段阻止农民进城。强制的办法并不新鲜，就是老祖宗传下来的身份性户籍管理制度。

早在1951年7月16日公安部就发布了《城市户口管理暂行条例》[7]，1953年4月17日国务院发布《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，到1957年12月18日发布《关于制止农村人口盲目外流的指示》，由“劝阻”到“制止”，从民国初《临时约法》到共和国1954年第一部宪法明文规定的公民“居住和迁徙的自由”被逐步剥夺。1958年1月9日全国人大常委会第91次会议通过由毛泽东签署的一号主席令----《中华人民共和国户口登记条例》，包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记，重新确立严厉的户口管制，以法律形式严格限制农民进入城市，并限制城市间人口流动。从此，城市与农村间筑起了一道高墙，城乡分割的二元经济模式得以确立。

毛泽东在农村采取了“组织起来”的办法搞社会主义建设，由合作化到人民公社，农民被划入社、队、生产队组织中，每个人都是集体中的劳动力，控制户口就更显其重要。社队实行封闭性管理，农民丧失了自主性，身份职业固定化，不准流动，被重新捆绑于土地，“扬鞭催马”送公粮。经历大跃进、三年困难时期和十年文革，城市经济也萎缩，大批城市居民、知青也“下放”农村，城镇户口更加“吃香”了，要“跳龙（农）门”比登天还难！除少数人通过考大学、招工、当兵提干等途径得以改变身份“农转非”外，绝大多数人只能是望“城”兴叹。户籍制度还与计划经济相配套，附加了物质待遇配给等功能，统购统销，计口分配，即使是城市居民也要凭户口册领布票粮票等票据，男女老少吃几斤粮穿几尺布甚至煤油肉蛋疏菜等细小物资都“有计划按比例”规定得死死的，谁若没有户口本谁就难以存活，此时的户籍管理功能可谓发展到了历史上的极致。由于户籍管制画地为牢，人民公社社员婚嫁一般超不过方圆百里，乡下人要嫁城里人是“高攀”，户籍屏障造成婚姻圈二元化，近缘繁殖甚至造成人口质量的下降。文革中的1975年1月四届人大通过的宪法“从实际出发”，竟删除了“居民有居住和迁徙自由”的条款，三年后1978年3月五届人大通过的宪法才又加以恢复，但也仅仅是停留在纸上，与现实状况不符。由于计划生育工作的强制推行，生孩子要在户口所在地领取“准生证”，超生多生上不了户口或要罚款，人口控制形势更加严峻，户籍的管制职能更有所加强

而不敢放松，但户籍制度的改革又再一次提上了政府的议事日程。

改革开放搞活经济更促进了户籍制度的改革。中国户籍制度二千年来一脉相承，其强制性的政治和经济功能古今并无本质区别，只是人口登记的具体内容和管理方式因时因地有些差异。户籍管制让农民吃亏，对农民不公平，古今都一样。上世纪八十年代初随着农村包产到户经济改革的迅猛发展，政经合一军事化的人民公社解体，集体经济的瓦解使农民获得更多自主权，身份初步获得解放，不一定要死守土地，进城打工的多了。1985年9月全国人大常委颁布《中华人民共和国居民身份证条例》，人不分城乡均发身份证验证身份，方便人口流动自由择业打工找活干。这是一项意义重大的改革，标示着身份管理的新方向是流动。但附着于户籍之上的各种权益和身份性岐视依然存在，只是其管制范围有所收缩。农村人口在教育、医疗、住房、社会保障、择业就业等许多方面均受到歧视，享受不到城市居民所拥有的权利。农民工进城打工做生意十几年却不能获得居住从业地户口，因无户口其子女不能就地入学，更不要说任何社会保障了。户籍的地区差异也让北京、上海等大城市的孩子上大学的机会更多，其中的不平等显而易见。

人ǲ的流动也使城镇户口成了稀缺资源，随着市场经济改革的启动，不少中小城镇掀起了买卖户口的热潮，每个“农转非”户口几千元到数万元不等，众多农民工小商贩倾其所有争相购买，为的是改变低贱身份取得与城里人一样的权益，考虑得更多的则是子孙后代的前途。1992年5月4日国务院授权公安部发布了《关于坚决制止公开出卖非农业户口的错误做法的紧急通知》，制止倒卖户口的行为。但到1993年底为止，有关方面估计全国大约有三百多万农民购买了城镇户口，地方政府的此项收入约为250亿元。[8]没有买到户口的入城农民则开销更大，子女上学要向学校缴纳数目不菲的“赞助费”，没有资格购买城里的经济适用房，而只得租住行情看涨的城里人的房子。当然，生育管制则对城里人显得严厉得多，农村流动人口就相对较容易逃避计生管制了。

更多没有进城打工的农民虽然在政府多年来给予农业的补贴中得到了不少实惠，特别是近几年减免农业税，种地不纳税终止了征收了几千年的地丁银，减轻了农民的负担。但是，与飞速发展的城市相比，农民的收入增加并不太多且很缓慢，城乡差距进一步拉大了，农民的生存状况并没有得到根本性改变。中国有九亿农民搞饭吃，农村的问题多而复杂，人多地少的矛盾无法克服，大量剩余劳动力无处安置，人口和资源的紧张状况日甚一日，“三农”问题在改革向纵深发展时尤显突出，处处在拉中国现代化的后腿，令政府和全社会关注和担心，广大农民也对歧视性户籍制度越来越反感。

（三）

现代化从某种意义上讲就是城市化，世界发达国家城市人口的比例均在80%以上，美国三亿人口，农业工人仅三百多万，大规模机械化作业生产的粮食不仅足够国用，而且大量出口。但中国的国情特殊，传统农业大国人ͮ太多，城市无法短时间吸纳超过美国全国人口三倍的农业人口，用户籍制度隔离城乡也是迫不得已。正如温家宝总理履职之初所表述的：“一个很小的问题，乘以13亿，都会变成一个大问题；一个很大的总量，除以13亿，都会变成一个小数目。”对于中国人来讲，户籍制度虽然历次宪法上不表，但牵涉到全体国民的切身利益和生活面貌，实际上一直是一项根本性国家制度，是社会管制的核心手段。长期以来政府对此很伤脑筋，不敢正视又难以回避。中国户籍制度改革牵涉的问题很多，无法照搬别国的办法，清末政府依照西方模式颁布《户籍法》，实际上并没有什么成效。

户籍管制在中国自古至今虽然有诸多负面的东西，但正面意义也是无可否认的。户籍维系了多民族绕一国家中央集权的形成与巩固，维持和稳定了社会秩序，虽然农民为此作出了巨大牺牲，但中华文明就是依靠农业的造就农民的贡献。人口登记注销分类也是公共管理的最一般事务，即使是高度发达的现代社会也必不可缺少。因此，户籍制度改革决不是取消户籍，而是剔除户籍中不切时宜不合人性的部分，应放松管制，尊重宪法尊重人权，公平对待每一个公民，公民在法制社会也应自觉遵守身份户口管理规则。

现行城乡二元分割的户籍制度对农民的确是太不公平，既违宪也违背了主流意识形态信条，道义上对不起农民兄弟。当年中国共产党领导农民闹革命时，喊得最响的就是“翻身解放”，但歧视性的户籍制将农民长期捆绑于土地上，建国都半个多世纪了，最穷的仍然是广大农民。有报道揭露飞机失事对遇难者抚恤补偿时，竟出现城乡“同命不同价”的情况，农民命贱身份权益如此低下，又何谓翻身？何谓解放？改革开放以来随着综合国力的提高，政府加大了对“三农”的扶植力度，近年又提出建设社会主义新农村，“工业反哺农业、城市支持农村”，加大了对农村的转移支付。但这都是治标不治本，农民的生存状况或许会得到少许改善，但比起蓬勃发展的城市，落差还是太大，难以享受现代都市文明的农民还是相对贫穷，赶不上现代化的步伐。农民太多就不是现代化，现代化农业依靠的是机械化和科学技术，而不是庞大的劳动力。所以，“三农问题”的根本解决办法不在于建设新农村，而在于“农转非”，即转移庞大的农村人΀，加快城市化步伐，取消户籍的城乡二元分割。农民少了，自然也就富了。如此看来，国家转移支付的大批资金，不如投入“农转非”工程。当然，快刀斩乱麻立即切除城乡分割也不可能，因为需要转移的农民太多，历史的包袱太沉重。但改革的思路要正确，城市化的步伐要加快，在中国现代化转型过程中，有谁就注定了世世代代要当农民呢？无论是从宪法赋予的权益上讲，还是从道义观念和人之常情上讲，都不能阻止农民自主选择进城谋生！建设新农村不能取代加速城镇化步伐。

近些年来随着市场经济的发展农民进城的步伐在加快，政府的户籍改革也—直在进行。1994年取消了户口按商品粮为标准划分农业和非农业，而按居住地和职业来划分，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种形式的登记制度，逐步实现证件化管理。1998年7月，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，包括子女落户随父随母自愿，放宽夫妻投靠、老年人投靠子女及未成年子女投靠父母落户的条件限制，放宽对投资、兴办实业和购房人员的落户政策，放宽各类人才落户政策，探索建立居住证制度等。改革户籍制度地方上的积极性更高， 2001年3月国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，各地先后进行的改革试点，重点都是取消户口的二元结构，消除农村户口与城镇户口的差别。但有些省份仅在形式上做文章，如在户口登记上不分城乡、农业和非农业，统称“居民”，但实际上城乡相隔一如既往，农民仍享受不到城里人的社会福利，孩子照样不能在城里的学校上学。但随着我国总体改革向纵深推进和政治体制改革的推行，户籍制度改革有提速的趋势。

户籍制度改革可谓是我国现代化改革的攻坚战，牵涉到全社会每一个人的切身利益，多少人在翘首盼望城镇户口以求安居乐业！当今市场经济的快速发展已经使人口流动成为不可阻挡的潮流，合理的人口流动也有利于人才交流和劳动力资源配置，是社会发展进步的必然要求与结果。 1997年公安部估算全国流动人口达1.1亿，现在就更多了。有民政部官员说改变户籍簿本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策，以及由此形成的社会利益分配格局要改变却错综复杂，如果户籍改革与经济社会配套政策未能衔接好，非但没有实际意义，反而引起混乱。也有人认为放开农民入城的管制会造成城市贫民窟，出现城市病。这些说法均非站在弱势的农民立场上考虑问题，而是更多地考虑了城市既得利益者的得失，户籍制度改革就是要革除附加在其上的不公平限制，革除城乡二元格局，让农民自由选择。进城的农民多了，很多是会变成城市贫民，会影响政府形象，但农民选择的是新的生存方式，分享现代文明。在现代化信息化全球化正改变全人类面貌的今天，特别是政府提出构建和谐社会，就要考虑全民共同富裕，国家的发展再也不能牺牲或撇下农民了。不愿进城的农民则可享受国家补贴。

不少论者把我国户籍制度说成是过去计划经济的产物，这是误会！从以上我们追述的户籍的历史看，户籍制度在我国实行计划经济之前好几千年就有了，并且早就有了二元户籍划分，西周的国野制、宋代的主客户等，辽朝甚至有过蕃汉“一国两制”式治理，古代强制推行户籍管理且历代都很严厉很完备。户籍制度的本质是社会控制，是对人口的管制手段。所以，现在搞市场经济也并不意味着户籍制度的自然消失，有些依靠户籍对人口的管制如计划生育甚至更严厉了。户籍制度也并非是依照意识形态来对社会进行建构，有人说建国初给人划分成份依据的是意识形态，但将人划分为剥削阶级和被剥削阶级不一定要靠户籍，地富反坏右身份特别是后三者不—定要户籍来标注。意识形态更解释不了我国户籍制中的城乡差别，不但不能解释，而且贫下中农在户籍制中所受到的不公平对待，甚至与执政党标榜的诉求公平的主义大相径庭，宣传农民翻身当家作主人，又何以实际生活中农民永远身份地位最低呢？意识形态解释不了，所以就不要将具体的户籍制度意识形态化，没有必要也没有理由去分辨所谓社会主义户籍制度，或资本主义和封建户籍制度，户籍制度的社会管制职能古今都一样，正因为如此，现今的户籍管理机关即是公安局。上世纪五六十年代因实际公共行政的需要，将计划经济与传统户籍制度相结合，也的确使附加于户籍之上的各种职能大为增多，户籍制度又与单位制度、个人档案制度相结合，使社会控制空前严密。但所有这一切在当今都可以被看作是传统落后不合时宜的，需要进行深度改革。在世界范围内目前仍使用户籍来进行社会管制分割城乡的也仅有两三个国家，连国情与中国相差无己的印度也允许人口自由迁徙。改革户籍制度不会出什么乱子，革除城乡二元制户籍甚至可以看作是中国现代化改革的决定性步骤，其引发或牵涉到的各方面的问题，会推动政治、经济、教育等其它各个领域的改革向更深层次发展。

户籍制度改革因牵涉到每一个人也是一项基础性改革，要考虑重新制定颁布《户籍法》，按照国际惯例建立以身份证管理为主的一元户籍制，革除户籍的身份管制、福利分配等功能，保留其维护社会治安、人口登记及统计以作为制定国策依据等功能，允许城乡公民自由迁徙，给人人以平等的生存发展机会，由此促成全国统一开放的劳动力市场，由身份自由确立民主政治的基础。发达国家现代化的经验告诉我们，城市化和人口自由迁徙的结果并不一定是乡村人口涌入城市，而是双向流动，也会有部分城里人流向广阔的乡村，不少富裕的城里人因不堪都市的喧嚣，会向往田园风光，返朴归真到农村“求田问舍”，建立别业家园，这在一定程度上会带给农村资金并改变农村的生活面貌，使城乡出现良性互动，共同发展共同富裕。人口流动会增加资金流动、物质流动、信息流动、文化交流和民众的政治参予意识，在市场经济条件下，人口流动也可以由市场来调节，政府无须过分动用行政力量压制人口的自由迁徙。我国现行户籍制度已严重落伍于时代，说穿了仍然是几千年来社会差别掌控手段的延续，不能与国际文明社会接轨，不仅严重阻碍着城乡协调发展，制约着国家现代化转型的步伐，而且违宪不符合执政党构建和谐社会的精神。偌大一个中国，亏欠农民的实在太多太多，对于千百年来一直被捆绑于土地压在社会最底层的农民来说，户籍改革可谓是砸碎套在他们头上的千年铁锁链！是真正的翻身解放。在改革开放向纵深发展的今天，户籍制度改革已是刻不容缓。