加入WTO后的中国农业和农民

胡鞍钢

　　中国加入WTO之后，在享有经济全球化收益的同时，急剧地增长了开放市场的种种风险，这包括现在的社会冲突显现出来，外部冲击直接影响宏观经济稳定，尚不具备利用经济全球化的人群，地区边缘化，尚不具备国际竞争力的企业，行业和部门受到严重冲击，原有的经济不安全、社会不平等及政治不稳定会随之被放大或者相互关联强化，如果不能够有效地管理社会冲突，就可能由经济危机引发社会危机，由社会危机引爆政治危机。就中国加入WTO之后的具体受益和受损情况而言，那些在近期改革中遭受沉重成本负担的阶层所受到的打击将是最大的1 。其中，我国八亿农民2，至少在短期和中期内，是受到冲击最大、风险最明显的人群。因此，中国加入WTO之后的首要任务，就是提高国家管理社会冲突和协调社会利益的能力，使全社会各利益主体特别是使八亿农民及弱势人群从市场开放中降低各种成本和代价，应使他们收益最大化，风险最小化。

　　一发展中国家开放的悖论

　　改革不是发展的目标，只是发展的手段。开放政策不是替代发展战略，而是发展战略的一部分。美国哈佛大学国际经济学教授罗得瑞克（Dani Rodrik）在总结亚洲金融危机的教训中，批评了盲目崇拜开放论或全球化论。他认为，没有证据为许多人所宣称的全球经济一体化本身将改善经济绩效的观点提供支持。他发现社会冲突及其管理在外部冲击对经济的影响方面起着至关重要的作用。如果潜在的社会冲突愈大，外部冲击对经济增长的负面影响就越大，例如收入差距越大的国家，经济增长下降的幅度也越大；社会分裂程度越多的国家，对外部冲击的应对能力就越差；同样在给定的外部冲击和社会冲突情况下，解决和处理冲突的管理机构越脆弱，例如缺乏人民广泛参与的政治民主，缺乏社会保障制度和资金补偿利益受损者，缺乏良好的政府治理、司法和公民权利制度保护，那幺遭受经济动荡和冲击的可能性就会增多。这是许多拉美、中东或其它发展中国家发展战略中的痼疾，就像"脚后跟"一样，滞后的反映和脆弱的管理能力是这些国家在经济全球化中内部动荡不止的原因所在。最近的一个典型案例就是经历了长达30多年经济高速增长的，但是经济愈来愈不平等，政治愈来愈腐败的印尼苏哈托（Suharto）政权受到亚洲金融危机冲击之后的垮台，这个多民族国家在危机中走向混乱，GDP总量下降了20%以上。

　　对发展中国家来说，经济全球化是一个重要的历史性选择，但又是一个严酷的社会冲突现象。发展中国家要加快发展就必须开放，但开放不是"免费的午餐"，不是没有经济社会成本的，而且风险极大且相当不确定。愈是发展速度快，开放程度大的国家，内部发展不平衡性就愈明显，社会冲突可能性就愈大。这是发展中国家的发展悖论，也是开放的悖论。

　　二中国加入WTO最大风险是农业问题与农民收入问题

　　中国加入WTO最大风险是甚幺？就是长期存在的日益突出的农业问题与农民收入问题，加入WTO之后则使中国发展最大的问题"雪上加霜"。当谈到中国农业和农民时，江泽民总书记多次讲到，"我常常睡不着觉"。也正如朱镕基总理最近坦然所言，加入WTO之后"我最大的担心是农业问题"。为甚幺中国加入WTO之后最大的风险是农业，最大的冲击人群是八亿农民？

　　首先，农村、农业与农民问题始终是中国现代化长期发展的核心问题之一。这是与中国的基本国情相联系的。2000年中国农村人口八亿人，占全国总人口的2/3，1999年世界农村人口32亿人，占世界总人口的46%3，中国农村人口占世界农村人口的1/4。2000年中国农业劳动力占总劳动力的一半，这相当于美国、法国、德国在1870年的比重4。这些基本国情在短期内很难改变。过去十年农业附加值GDP总量比重大幅度下降，由1990年的27%下降至2000年的16%5；按支出法计算，农村居民消费额占GDP比重由1990年的28%下降至2000年的22%6。这两个比重明显下降，使八亿农民处于极其不利的境地。

　　其次，我们来看看中国对开放农产品的承诺与对国内市场的短期冲击。

　　我国对开放农产品市场的主要承诺：在过渡期内逐步增加粮食、棉花、糖类等重要农产品的市场准入量；对重要农产品进口实行关税配额管理；降低农产品进口关税税率；取消农产品出口补贴；约束国内支持。

　　2002年重要农产品的准入承诺：粮食关税配额为1,830.8万吨，其中：

　　玉米进口配额量为117亿斤（585万吨），相当于国内产量的5.5%，商品量的10%左右。2003年玉米进口配额量全部进口，国产玉米停止出口，国内市场供给量将增加250亿斤左右，这将对国内玉米价格构成极大的压力。

　　小麦进口配额169亿斤（845万吨），相当于国内产量的8.5%，商品量的22%左右。小麦进口将冲击国产优质小麦生产。

　　大米进口配额79.8亿斤（399万吨），折稻谷110亿斤左右，相当于国内产量的3%，商品量的11%左右。

　　食用植物油。我国油料和食用植物油生产长期不能满足国内需求，一般年缺口200-300万吨左右。去年进口较多，现在国内市场供大于求。2002年食用植物油进口配额573万吨，相当于国内产量的60%，商品量的120%。目前国内食用油价格低于国际市场价格较多，食用油大量进口，将严重冲击我国大豆生产和油脂加工业。

　　棉花。近几年我国棉花一直供大于求。2002年棉花市场准入量1,637万担（81.85万吨），相当于国内产量的16%，商品量的19%。将对国内市场形成较大压力。

　　食糖进口配额量176万吨（含必须进口的古巴糖40-50万吨），相当于国内产量的23%，商品量的22%左右。国内的糖料生产和制糖工业也将面临巨大冲击。

　　天然橡胶。因加工贸易进口增加，2001年进口量有可能超过85万吨，对国产橡胶造成严重冲击。2002年天然橡胶进口配额为56.7万吨，配额外不允许进口。进口橡胶对国内的冲击将有所缓解。

　　羊毛。我国洗净羊毛产量每年10多万吨，年需求量（包括加工贸易）40万吨，需进口弥补。2002年羊毛及毛条配额量33.6万吨，对国内市场略有冲击。

　　我们来看看对国内粮食生产冲击和影响。

　　过去四年我国粮食总产量持续下降，已明显低于现时生产能力。1998年我国粮食总产量达到最高峰，为51,230万吨，2001年下降为45,262万吨，已低于1993年的水平，比1998年减少了5,968万吨，平均每年减少1,492万吨，累计下降11.6%；其中稻谷生产量由1997年的20,074万吨下降为2000年的18,791万吨，减少了6.4%；小麦生产量由1997年的12,329万吨下降为2000年的9,964万吨，减少了19.2%；玉米生产量由1998年的13,295万吨下降为2000年的10,600万吨，减少了20.3%。 7

　　加入世界贸易组织后，南方粮食进口省区直接增加粮食（主要是玉米）进口量，减少从北方粮食主产区的购买量；粮食进口量进一步增加，粮食生产量继续下降。我们估计，未来5-10年我国粮食总产量还会减少5-10%，大约在40,000-42,000万吨，相当于80年代中后期的水平。谷物产品由净出口变为净进口，谷物自给率降至90-92%。如果农业特别是粮食调整速度过快，调整范围过大，不排除中国粮食生产出现"大滑坡"情形，甚至出现严重的萎缩现象。由于中国粮食或谷物生产量占世界总量的1/5，不仅对国内粮食或谷物供给产生极大影响，而且还会对世界粮食或谷物生产与市场产生严重影响。

　　我们来看看对我国农产品出口的影响。一般认为，加入世界贸易组织后，我国劳动密集型农产品如蔬菜、水产品、猪肉、茶叶等出口额明显增加。实际情况比人们想象的困难得多，我国增加农产品出口难度在加大。在80年代晚期，我国主要农产品产量就已经超过美国，成为世界上最大农产品生产国，中国是世界上农产品生产量第一大国，例如1999年中国谷种产量占世界总量的22%，油菜籽占23.8%，花生占38.2%，肉类占26.3%，烟草占34.9%，水产品占29.5%8。但是中国农产品出口比例极低。2000年我国农产品（食品及主要供食用的活动物）出口额为123亿美元，占全国出口总额的4.9%，占农业总产值的4.08%，占农产品成交总额的8.1%，占世界农产品出口总额（5,580亿美元9）的2.2%。其中，谷物及面粉出口量为1,378万吨，占谷物总产量（40,522万吨）的3.4%；水产品出口量为120万吨，占水产品总产量（4,278.4万吨）的2.8%；棉花29.2万吨，占棉花总产量的6.6%；花生计花生仁出口量为40万吨，占花生总产量（1,443.7万吨）的2.8%；大豆出口量21万吨，占豆类产量（2,010万吨）的1.0%；肉用猪203万吨，占肉猪出栏总数（52,673.3万吨）的0.38%；只有茶叶出口量大，出口比例高，出口量为22.77万吨，占茶叶总产量（68.3万吨）的33.3%10。

　　中国每个农业劳动力农产品出口额为34.5美元，是世界最低水平的国家之一。中国农业劳动力是美国农业劳动力的100倍，而过去五年美国农产品出口额（约520-600亿美元）是中国农产品出口额（约100-120亿美元）的4-5倍，中美两国不仅农业劳动生产率相差极大，而且在国际农产品市场人均农产品出口额差距极为悬殊，大约在400-500倍之间。实际上美国农产品出口能力远高于现实出口额，而中国对农产品有大量补贴（但是并没有直接补贴广大农民），加入WTO之后，取消大部分补贴，其实际农产品出口能力将小于现实出口额，中国在主要农产品出口国际市场方面很难与美国竞争。

　　农产品价格指数持续下降走势直接影响农民人均农业收入，过去四年已经损失3,000-4,000亿元。1978-96年期间农产品价格指数上升5.5倍11，大大超过国际市场价格水平，这是农民人均纯收入不断提高的重要正面因素，也反映了国内农产品市场需求大于供给的格局。但是当农产品价格指数达到最高峰之后，农产品价格不可避免的下降就成为影响农民农业收入的主要负面因素。在过去四年（指1996-2000年期间），全国农产品销售价格指数累积下降了22.6%12，广大农民直接现金损失在3,000亿元以上；从农村居民家计调查看，1997年人均农民出售农产品收入为1,092元，到2000年下降为600元，约下降了45%，这相当于每个农民比1997年少获农产品现金收入492元，这相当于八亿农村人口减少现金收入3,972亿元（见表1）。据农业部估计，2000年全国农民因粮食一项减少收入约1,100亿元左右，人均减少收入约125元，其中减产因素约占1/3，粮价下跌因素占2/3左右。占全国农户82%的纯农户和以农为主的兼业农户纯收入下降1%13。

　　即使如此，中国农产品的价格还是高于国际农产品市场价格20-40%之间。目前中国农产品生产能力已居世界首位，国内供给相对过剩。即使中国不降低农产品进口关税税率，在国际和国内农产品供大于求且价格持续下降的情况下，从总体上看，中国农产品不具竞争力，农民增加农业收入的可能性愈来愈少。

　　对贫困地区和贫穷农民收入影响冲击最大。例如2000年全国农民人均纯收入一半来自农业收入14。西部地区农民人均收入60%以上来自于农业收入，贫困农民这一比例高达70-80%。他们不像东部地区或富裕农民，非农产业收入特别是劳务收入已超过总收入的一半以上。贫困地区和贫困农民通常是中国生态脆弱地带，农业生产条件恶劣，自然灾害频繁，家庭小规模经营，农业劳动生产率低下，交通条件不便，市场交易成本高，农产品交易比例低，再加上各种摊派税费比例高，非农就业和收入机会少。1996年全国农村人口人均年纯收入低于1,000元比例为18.0%，约15,560万人，到2000年这一比例为14.18%，约11,450万人15。同期他们人均收入相对全国人均GDP水平由17.9%下降到14.1%。从国际经验来看，除少数像美国、加拿大、澳大利亚农业资源丰富，农业劳动生产率水平高的国家之外，无论是发达国家还是发展中国家，农民都是农业贸易自由化的利益受损者。中国贫困农民一方面是经济全球化的边缘化地区和边缘化人群，另一方面受到农业贸易自由化的严重负面影响，成为利益受损主体，除非国家和全社会予以必要的补偿。

　　农民农业剩余所剩无几。过去四年不仅农民农业收入大幅度下降，而且农业剩余大幅度减少。为了方便计算，这里农业剩余或农业盈余是指每个农民出售农产品现金收入减去农业生产现金支出，不包括农业劳动工资。1997年每个农民的农业盈余为655.2元，到2000年降至314.1元，累计下降了52%（见表1）。如果计入农业劳动工资，实际每个农民的农业盈余可能为零甚至为负值。我们可以看到（见表1），由于农业几乎没有甚幺收益，农民对农业生产的现金投入明显减少，由1997年的人均支出437元到2000年降至为286.5元，累计下降了40%，这相当于全国农民对农业生产投入减少1,200亿元。加入WTO之后，可以预期的是，农民还会进一步减少对农业的各类投入，不仅减少资金投入，而且减少劳动投入，出现农业生产萎缩的情形不是不可能的。

　　表1 每个农民农产品出售收入和农业生产支出资料

来源：国家统计局：《中国经济景气月报》，2001年第12期，页71、72、74。

　　* 农业生产支出包括种植业、购置农业生产性固定资产支出。

　　中国农业劳动力的剩余劳动时间比例或者剩余劳动力大幅度增加。根据我们采用"机会成本"分析方法对农业剩余劳动力的经济损失研究，当农业剩余劳动时间达40%以上，造成的经济损失达到1/4-1/3的GDP。当中国向美国农产品开放市场，不是像人们所估计的只是占农业劳动力总数3.5%的1,200多万农民失业，而是在现有占1/4世界农业劳动力总数的中国农民剩余生产劳动时间比例由40-50%提高到50-60%，甚至更高的比例，他们不大会走上街头成为公开失业人群，而是大幅增加站在乡村街道"晒太阳"的时间。那幺，农业剩余劳动力所造成的经济损失会更大。这是世界上最大的劳动力资源浪费和经济财富损失。

　　三中国最大的潜在社会矛盾将日益突出

　　甚幺是真正的中国？我把她概括为"一个中国两种制度"。这"两种制度"不是指"一国两制"，如大陆和香港，而是指过去50年中国大陆长期形成的城乡居民的两种身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度和财政转移制度，以及两种差异甚大的生活方式。这"两种制度"的设计安排和延续，不仅导致了城乡居民人均收入差距日益扩大，也是导致城乡居民公共服务水平差距悬殊的根本性制度原因。

　　从国际比较看，中国目前城乡居民收入差距和公共服务水平差距是世界上"壕沟"最大的国家之一，同时既缺乏国家和社会对农民的经济补偿机制，也缺乏八亿农民影响国家决策和利益表达的政治民主参与机制。中国农村人口占总人口的2/3，但是政府财政用于农村发展的各类支出仅占总支出的10-15%，占GDP总量比重的1%左右。农民人均税费高于城镇居民人均税费，而后者人均转移支付又大大高于前者人均转移支付。1998年中国政府为了应对亚洲金融危机以及国内通货紧缩和经济增长下滑采取了扩大内需的战略性举措，使城镇约8,400万人口直接受益，但是扩大内需的政策，如过去三年发行国债1.12万亿元，无论是扩大基础设施投资还是刺激居民消费，都是偏向仅占国土面积4%的城市及其占1/3总人口的城市人口。按不变价格计算，2000年城镇居民家庭人均可支配收入比1997年提高了23%，而农村居民家庭人均纯收入仅提高了10.5% 16，城乡居民家庭人均收入差距为建国50年来的最高峰。此外城乡居民的公共服务水平，如基础教育、计划生育服务、公共卫生和基本医疗服务、公用电信服务、清洁水供应（约有一半农民没有用上自来水）等方面差距大，公共支出和公共投资分配十分不公平。如前文所述，开放市场是促进发展的手段，它本身不是目的。加入WTO会使中国和世界长期受益，但是不会自动地使八亿农民受益，或者不会自动地补偿农民受损者的利益。对外开放的目的应使人民特别是八亿农民受益。即使农民不可避免地受到开放农产品市场的强烈冲击，也应使他们的风险最小化，使他们已经和正在损失的利益得到相应的补偿。

　　一个国家政府制订经济政策和贸易政策的目的是甚幺呢？应当对谁负责？显然，是对本国经济发展负责，对本国人民负责。是人民选择了政府，而不是世界市场选择政府。加入WTO之后，中国政府将承诺遵守WTO规制和相关协议。但是中国政府更应对中国人民特别是八亿农民作出承诺，当农民利益受到农业贸易自由化的损害时，能够给以利益补偿，使他们避免成为最大的输家。

　　我曾于2000年9月明确向政府建议"扩大内需应使8.7亿农民17优先受益"。现在我进一步明确向政府建议"对外开放应使八亿农民18优先受益，普遍受益，实实在在地受益"，"使八亿农民市场风险最小化"。

　　四如何使广大农民利益最大化，市场风险最小化？

　　首先，建立广大农民的政治参与和经济参与制度渠道，从制度上保证国家决策代表和反映八亿农民的利益。这包括在制度上使他们充分享有公共事务信息知情权、经济利益表达权、政治民主参与权、财政分配决策投票权，以及享有国家宪法明文规定的社会保障和基本公共服务的公民权。应当恢复中共中央农村工作委员会，在党内最高层形成代表广大农民的政治决策代表人。应明文规定各级人大农业与农民委员会农民代表或委员不少于2/3，同时规定相应的权利和预算投票权。国家应制订《农会法》，在农村依法建立农会，反映农民利益，保护农民利益，建立与政府的信息渠道，同时从事农村社区公益活动。对民主政治决策机制与决定政府财政支出程序的经济决策机制改革，从根本上改变长期城市统治农村，政府忽视农业，市民歧视农民的不平等、不公平、不公正的基本格局。

　　其次，投资于广大农民人力资本，提高他们的人类发展能力。各级政府用于教育、卫生、计划生育、社会福利等公共服务支出同于农村的比例不低于当地农村人口比例的10-15%。这不仅符合社会公平，而且实现经济效益。因为投资于农民人力资本的社会利益远高于对非农民投资的社会收益，而对非农民人力资本投资的私人收益高于对农民投资的私人利益。国家应创造条件并鼓励非农民特别是城市高收入居民自我人力资本投资，而将其公共服务投资重点转向占2/3总人口的农民。

　　第三，投资于农业及其相关领域的知识与技术，提高农产品质量和国际出口能力。由于国内外农产品市场的变化，中国农业发展的模式必须有重大转变，从"数量型"增长转向"质量型"增长，提高农产品附加值和出口比例。提高农产品附加值和出口比例的根本性战略性措施是提高我国农业科技创新能力，获取全球农业科学知识和技术能力，广大农民使用技术的能力。国际经验和中国实践表明，对农业研究与开发（R&D）的长期投资回报率相当高。由于中国是世界上最大的农产品生产国，任何农业科技创新和技术扩散都有明显的大国规模效应。例如，袁隆平院士创造的"杂交水稻"和"超级杂交水稻"就是一个典型的例子。目前国家用于农业支出包括三大项：支持农村生产支出，农业综合开发支出和农林水利气象等部门事业费。建设后增加第四大项：农业研究与开发和农业技术开发、利用和普及专项支出，不低于政府用于农业支出（2000年达745.8亿元）的10-15%。即使如此，中国那幺大的国家，农业研究与开发支出占GDP比重不足0.1%。

　　第四，投资于农村基础设施，实现"七通"，明显改善农民生活居住和生产贸易条件。今后对那些具有竞争性、盈利性，主要依托的基础设施，应打破垄断，放松管制，引入竞争机制和公开招投标制，政府基础设施投资重点应转向农村，一方面改善农村条件，一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。在全国农村人口聚集较多的乡镇和较大的行政村实现"七通"，既通公用电话和长话自动网，通卫星电视和有线电视，通广播网，通邮政网，通电力（网），通自来水或清洁水，通路（公路或乡村道路）。

　　第五，为农民进城务工、人口迁移大开绿灯，使农民变为非农民，平等善待他们。我们的研究表明，每1%的农业劳动力转移到非农业，将使GDP增加0.50-0.85%；每1%的农村人口转移到城镇，将使全国居民消费额提高0.19-0.34%。提高农民人均收入水平，改善农民生活条件，提供农民公共服务的根本途径，就是坚决取消城乡两种对立与区别的户籍身份制度，取消各种违反宪法赋予公民权利的歧视性政策和人为规定，使农民变为非农民，自由选择职业和工作，自由选择居住与迁徙，不仅享有经济自由活动，而且享有政治自由权利，包括在工作和居住所在地的公民选举权和被选举权，当地公共事务的知情权和表达权，家庭和子女享有同等基本公共服务，如基础教育、职业培训、公共卫生、基本医疗服务、计划生育服务等。

　　总之，中国加入WTO之后，最大的经济风险是来自农业与农村，会使中国农业的长期发展问题"短期化"，变得更加突出，同时也会使中国社会的长期城乡不公平矛盾"尖锐化"；为了应对WTO的挑战，中国政府最大的发展目标是使八亿农民广为受益，最大的公共投资受益者应是八亿农民。

　　原载《二十一世纪》双月刊，2002年4月号（香港中文大学中国文化研究所），页17-25。

注释
1 王绍光：《开放性、分配性冲突和社会保障：中国加入WTO的社会和政治意义》，《管理世界》，2002年第1期。
2 根据现行户籍统计，2000年我国乡村人口数为92,820万人，见《中国统计摘要》（2001），页102；根据国家统计局1999年发布的《关于统计上划分城乡的规定（试行）》，第五次全国人口普查统计，2000年我国乡村人口数为80,739万人，见《中国统计摘要》（2001），页37。本文采用后者统计口径。
3 World Bank, World Development Indicators 2001, 164.
4 Angus Maddison, "Chinese Economic Performance in the Long Run", OECD, 1998.
5；7；10；12；14；15；16 《中国统计摘要》（2001），页18；107；104、107、145、151；84；97；99；91。
6 《中国统计年鉴》（2001），页61-62。
8；11 《中国统计年鉴》（2002），页874-76；303。
9 WHO, 2001.
13 黄延倍、陈良彪（农业部产业政策与法规司）：《今年农民增收形势分析及政策建议》，2001年6月1日。
17 根据国家统计局统计，1999年全国农村人口为87,017万人，占全国总人口的69.11%。参注5，页37。
18 最新全国人口普查数据2000年全国农村人口为80,739万人，占全国总人口的63.78%。参注5，页37。

原载:《世纪中国》（http://www.cc.org.cn/）