农村费改税面临四大挑战

李昌平

　　为了从根本上减轻农民负担，增加农民收入，维护农村稳定，促进国民经济健康发展。2000年3月2日，党中央国务院决定，在安徽省进行农村费改税试点工作，同时要求九个农业大省区选若干县市进行试点。　

　　安徽的试点表明，农村费改税后，可以大大减轻农民负担。1998年安徽省农村账内各种税费为33.6999亿元，乡统筹17.5005亿元，村提留17.0866亿元，社会负担5.3178亿元，以资代劳4.0111亿元，国家集体的总收入共计77.6159亿元，在这个数之外，据有关部门的统计，"三乱"（乱集体、乱收费、乱摊牌）收费总额约40多万元。2000年费改税后，全省农民负担额为55.62亿元，减少22亿元，加上不在账的40多亿元，共减少60多亿元。减少一半多。　

　　此外，税费改革还有其它一些效果，它从政策上、制度上规范了农民、集体、国家三者的利益关系，推动了乡镇机构改革，安徽全省当年就分流乡镇临时聘用人员11万人，精简乡镇干部0.6万元，事业人员3.3万元,乡村干部从收钱、收粮的事务中解脱出来，并且改变了征收方式，改善了党群干群关系。　

　　在今年3月举行的两会上，安徽的税费改革，备受关注，受到了社会方方面面的普遍赞誉，被认为是中国农村继土地革命，实行家庭联产承包经营之后的又一次重大改革。　

　　3月7日，朱总理专门来到安徽厅，他对安徽的代表说"你们做的是开天辟地的工作，你们将功德无量，你们将青史留名"。　

　　3月15日，在九届人大四次会议的最后一次记者招待会上，朱总理进一步就费改税问题发表意见，他说："我们目前从农民的手中收取了300亿元的农业税，600元的乡统筹、村提留，再加上乱收费，大约从农民手里一年要拿走马1200亿元，甚至还要多。我们这一次的费改税，就是要把我们现在收取的300亿元的农业税提高到500亿元，也就是从5％提高到8.4％，把其它的乡统筹、村提留的600亿元和乱收费一律减掉。……地方财政缺口很大，中央财政会拿出200亿元－300亿元来补贴给困难省市区的农村，保证农村的教育需要。　不久，在部份省市区已经全面展开的农村费改税工作，突然放慢脚步，继续进行试点。我们无需猜测其中原因，但农村费改税后面临的尴尬局面将是不容忽视的。　

　　挑战一：县乡雍肿的机构和庞大的吃税费队伍怎么办。　

　　按照中央的部署，县乡机构改革必须与费改税同步进行，按照总理的就账，县乡机构改革要达到的目标是要通过精简，减少40％的行政开支，约300400亿。无论是从安徽的试点还是其它地方的试点情况来看，精减机构和人员不到20％（含临时人员），有相当一部分人虽回去了，但待遇没有减，因此，减支的目标不到10％。　

　　改革后的安徽省，乡镇仍有供养人员66万，需要工资49.5亿元，而乡镇所有财力仅46亿元。　

　　很显然，费改税后的财力，无法支撑雍肿的县乡机构和庞大的吃税大军。历史的经验证明，只要县乡吃"皇粮"的人的存在，就必需保证他们有"粮"吃，否则任何法律、条例都是不起作用的，他们最终会在农民身上打主意。进入九十年代以来，中央三申五令"三提五统"不许超过农民纯收入5％，可实际情况是县乡干部一方面虚报农民纯收入，另一方面巧立名目、乱开口子、乱集资、乱摊派、乱收费，农民实际负担远远超过了5％。现在确定的农业税不超过8.4％，县乡干部同样可以采用虚报产值、收入的办法加重农民负担。　

　　由此看来，县乡机构改革小打小闹、修修补补解决不了问题。现在要考虑的是设一个怎样的县乡政府，是照中央的葫芦画地方的瓢，还是回到80年代初的体制？现在到了无法回避的时侯了。　

　　挑战之二：谁来办农村九年义务教育。　

　　安徽省1994－－1998年间农村教育费附加费每年为7.1亿元，农村教育集资平均每年3.8亿元，学校另外乱收费7亿多元，三项合18亿元，但是费改税后，这18亿元就没有了。安徽省从94年起，开始拖欠教师工资，到2001年3月，全省累计欠发公办教师工资17亿元，加外，学校保运转欠债高达20亿元。按规定，费改税后，乡村两级办学和学校改造维护费在财政"预算"中安排，很明显，这必然会落空。如果指望中央财政补贴，也是不现实的，如果中央财政每年拿200300亿补贴地方，即使中央财政补贴安徽15个亿，也只是杯水车薪。　

　　费改税后，不能保证义务教育的话，这样的改革将毫无意义。因此，教育体制改革任务十分艰巨。　

　　挑战之三：谁来承担县乡巨额债务。　

　　我们以湖北省监利县为例：监利县村级负债约6亿元，乡镇（含原管理区）负债3亿元，县财政赤字1。2亿元。全县三级累计负债10亿元以上（不含企业负债）。在10亿元债务中约40％是民间借债，70％的债主是县乡干部和干部家属，每年支付利息高达亿元以上。　

　　监利县1998年－1999年农民负担平均每年3.67亿元，其中经批复的部份为2.0亿元（其中不合理部分为3000万元）。层层加马的乱收费约1.67亿元。尽管如此，从1996年开始，县乡村三级的债务每年以2亿元的速度递增。如果按照中央费改税政策执行，监利县农民负担总额才1亿元左右，加上中央材政补贴，可用资金最多不超过1。5亿元，还不够支付10亿元债务的利息。　

　　全国县乡村欠债是一个普遍现象，特别是内陆农业大省尤重，如果不找到化解农村债务的办法，农村费改税的结果有可能是干部收税，装进自已的腰包（截留还债），财政收入成为一组数据而已。这不仅会使政府和基层组织停摆，还有可能因讨债引起巨大的震蕩。　

　　挑战之四：谁是费改税的动力？　

　　费改税实质上是一次农村社会财富分配的大调整，是通过法律的形式规范农村分配制度，把原来县乡干部从农民身上非法所得的特殊利益还给农民。也就是总理所说的，由原来找农民要1200亿元，甚至更多，减少到500亿元，这是一件说起来很令农民振奋、却是极令县乡干部"厌恶"的事。但这项工作最终靠县乡干部来完成。　

　　在当今中国，农民虽有9亿之众，但农民就象砂粒一样，当他们的权利受到侵害的时候，他们的任何有组织的行动都有是违法的，但他们单个的力量是微不足道的，现行的法律把农民束缚成了一群任人宰割的"愚民"，这就是中央政策有令不行、有禁不止的根本原因。所以，9亿农民要成为改革的动力还有很长的路要走。　

　　回顾十一届三中全会农村经济社会发展的过程，农民由最初的5％的农业税负担，仅500亿斤稻谷，上升到现在的3000亿斤稻谷，农民为国家提供了巨大的材富，但县乡的机构和人员进入九十年代以来，增长了五、六倍，不仅吃光了农民的为国家提供的巨額材富，而且全国农村债务已发展到了万亿元之巨。　

　　十一届三中全会以来农村改革的成果不仅被雍肿的机构和庞大的吃税队伍消耗殆尽，而且还欠了巨额债务，从根本上讲，不是中央政策不好，而是农民的权力太小。如粮食保护价政策好，但农民只能眼睁睁的看粮"耗子"享受优惠；如中央让农民休养生息的减负政策是好，但农民只能眼睁睁的看着全部的劳动果实被名目繁多的税费收刮得一干二尽。很难想象，农村税费改革，中央不授权农民的参与，仅依靠一大群"吃费税"的强势利益阶层能取得成功？　

　　如果中央授权农民参与税费改革，只有这种授权有制度保障才能产生作用，如人民代表大会制度确立20个以上的人民代表联名有罢免不执行法定财政收支预算决议的乡长、县长职务的权力；人民代表有依法撤消超职数、超编制的干部任命的权力。否则，实际执行中的费改税决不是中央说的那个费改税。　

　　挑战之五：村长有权说不？　

　　土地的产权是一个极其复杂大摡念，土地的等级、用途、价值、价格更加复杂，集体所有的土地，其在市场经济条件下的租金是千差万别的，是执行中央的统一标准还是随行就市呢？这应该是村长说了算。这涉及一系列法规相互冲突问题，有待进一部研究。　

　　税费改革是一項牵一发而动全身的改革，要求方方面面宗合配套推进才能成功。其实，我国农民负担政策已经很完善了，只是执行不力的问题。只要找到为什么不执行的原因，问题就解决了。