“三农”问题的病症和处方

中国的２０３０年以１６亿人口计，按现在的城市化速度推算，到那时即便达到５０％的城市化率，仍然会有８亿农民生活在农村，土地与人口比例关系不可能改善，只会进一步恶化————“三农”问题从长期看将仍是中国的大问题。

　　　　———温铁军

　　要解决农村基层机构臃肿、农民赋税过重的问题，首先就要按市场规律办事，减少不必要的行政干预，尊重农民作为市场经营主体的权利。

　　　　———卢　锋

△为本报记者　刘天时

　 ▲为农业部农村经济研究中心研究员　温铁军

●为北京大学中国经济研究中心教授　卢　锋 

　　温铁军：以综合改革解决“三农”问题
　　△：监利案例（见１版报道）所体现的“三农”问题的本质在哪儿？减轻农民负担的关键在哪里？　
　　▲：监利的情况说明农村改革已经迫在眉睫，等不下去了。一个时期以来那种“数字出干部”，“报忧得忧，报喜得喜”的情况不能再持续了。我们需要改变为了给政策“打补丁”或解决眼前问题而搞单项改革的政策，需要全面推进综合配套改革来解决三农问题。
　　首先在认识上，理论界对三农问题一直没有足够重视。８０年代大包干被明确为“农村改革”。当时我们认识到改革不仅使农民获得了土地，而且获得了身份自由，农民的经济、社会、政治行为都必然发生变化。由此“三农”———— 农民、农村和农业问题，而不是单纯的农业问题————跃然纸上。其实从大包干以后我们就逐渐认识到，“中国的问题仍然是农民问题，但农民的问题主要的不再是土地问题，而是就业问题”。因此提出了“突破城乡二元结构”的观点。但是从８０年代末开始，政策理论界和其他有关方面城市倾向严重，不仅没有采纳开通城乡的观点，而且照搬西方，把“三农”问题技术化为单纯的农业问题，比如对乡镇企业的限制和对农民外出打工的排斥，强调农民应该回到土地上精耕细作等等。　
　　这个理论导向上的失误造成了“三农”问题在政策上没有得到很好体现，出现了许多负面影响。例如乡镇企业８０年代中期吸纳农村劳动力非农就业的能力是每年１３００万人左右，而到９０年代初期是７００万，９０年代中期下降为３００万，９０年代末期则每年排斥３００万—４００万。有部分原因是政策环境恶化，比如在土地、税收上的优惠政策取消。乡镇企业没有国家投资，却替政府承担了本来应该由政府承担的职能，诸如解决农村就业、以工补农，以及补贴部分基层政府开支等公共职能，但是在税收方面却要和城市其他不承担这些职能的企业一视同仁。再比如乡镇企业以私有化为实质的股份制改造，又使乡镇企业原来的以社区就业最大化为目标向利润最大化转变，结果好多企业开始排斥非农就业。由此导致了一系列问题，比如农民打工潮，比如城市流动人口犯罪。人口理论分析流动有两个重要观点，一个是推理论，一个是拉理论。缺乏生产生活资源的农民背井离乡，是被“推”出来的，是非理性的。湖北监利的这个案例就是对一个时期以来忽视“三农”问题，单纯强调农业这个错误导向的惩罚。
　　中国的２０３０年以１６亿人口计，按现在的城市化速度推算，到那时即便达到５０％的城市化率，仍然会有８亿农民生活在农村，土地与人口比例关系不可能改善，只会进一步恶化————“三农”问题从长期看将仍是中国的大问题。“三农”问题恶化，不仅是农业的不可持续发展，而且是农村经济的不可持续发展，从而导致城市经济的不可持续发展，乃至中国经济的不可持续发展。
　　△：监利农民负担过重一个重要原因就是基层组织膨胀、运行成本过高，而且村乡两级负债严重。这是个普遍现象吗？怎么才能解决？
　　▲：基层组织膨胀的问题比较普遍。８０年代改革之初，一个乡的财政供养人口不过是“八大员”，到了８０年代中期搞“撤社建乡”，财政开支的编制大约是３０人左右；到现在乡级一般３００人，发达地区镇级单位甚至达到８００ —１０００人。不仅财政开支增加，而且随着农村经济环境恶化，乡镇企业倒闭破产增加，乡村两级高负债也大量发生。１９９７年农业部对１０个省份的调查就显示：乡级平均负债约４００万，村级平均负债约２０万。如今最严重的个别乡负债４０００万，再加上９０年代中期以来６０％的县财政亏损，这方方面面的负债和亏损不仅最后都会有相当部分转嫁到农民头上，而且还会引发高利贷横行。
　　我们在１９９３年曾经提出过解决农民负担问题的观点和建议，认为中国自秦朝设立“郡县制”以来２０００年的封建社会都是“皇权不下县”，政府对于小农经济最低成本的管理方式是乡村自治，而不是国家针对每一个农户的税费管理，因为政府与亿万农户之间“交易费用”太高。目前我们的情况恰恰相反：在小农经济多元化兼业经营，生产和交易都过于琐碎的情况下，政府硬要对２·４亿农户征收税费，还要加强管理，不仅乡镇已经“六套班子，七所八站”，还要把村级也叠床架屋地搞“三套班子”；这些政策都要收钱才能执行，而且自然会导致机构膨胀。所以，可行的政策是把社区自治体（现在叫村集体）作为财产主体和纳税主体，把政府直接面对２·４亿小农户转化为面对７０多万个村，把乡级政府改为乡公所，合并乡镇，以此降低交易成本。　　
　　关于农业税的合理性问题是值得商榷的。关于土地，中国的特殊情况是：农村土地对农民的“社会保障功能”。农村人均才１亩多点地，全国已经有６６０多个县人均耕地低于联合国的“土地对人口的最低生存保障线（０·８亩）”。在这些县土地演变为农民的生存保障资料，基本上不再是生产资料，农民也就不该成为纳税对象。再从生产的角度来看，连续３年农户家庭经营的农业投入产出比基本都是负值了，没有收益，税收从何谈起；从收入角度看，即使按照政府公布的统计，农民月均收入也不过３００元，城里人是达到８００元才开征……所以现在继续征农业税从道理上是讲不通的。
　　△：城市化被认为是解决“三农”问题的出路所在。您对目前城市化的现状和前景怎么看？
　　▲：我们的主张不是简单地提口号，强调“城市化”，而是“以综合改革推进农村城镇化”。因为，按照目前的城市旧体制搞城市化是走不下去的。９０年代以来兴起的城市化基本建设是盲目性很大的“造城运动”。无论大中小城市还是城镇，问题都类似：机构庞大，大量占农民的地，却排斥农民就业。从我们１９８８年到１９９５年之间对城镇化的调查看，城市（城镇）占地面积和吸纳农村人口的比值是不断恶化的，１９８８年占１·２份地吸收１个就业；１９９５年下降到只能吸收０·８个就业。造城运动不但不能解决“三农”问题，反而是恶化人地关系高度紧张的基本国情矛盾的灾难。在研究中我提出过一个建议：改革政府垄断征占土地这种制度，不要让征地成为权钱交易腐败的根源，而是要把政府垄断占有的土地“证券化”变为失去土地农民的社会保障基金。另外的问题是：现在的城镇规划大多数是建立在对资源高消耗基础上的，这样不实事求是的规划根本不应该在中国实行。我们以对生活用水的消费为例，城里人是农村人的数十倍。如果按照这个消费模式，我国的资源条件是跟不上的。
　　△：请您为解决“三农”问题开个处方。
　　▲：虽然没有“千金方”，但从我曾经搞过１１年“农村改革试验区”的基层工作经验看，我认为应该强调推进综合改革，优化农村经济发展的外部环境。具体的改革试验内容可以参考最近中国经济出版社出版的我的书《中国农村基本经济制度研究》。现在农村已经没有８０年代“一镢头刨个大金娃娃”那种改革了，因为机会丧失了。在当前复杂的困难局面中，应该强调１９９８年中共十五届三中全会文件对农村改革的经验归纳：农村改革是亿万农民的伟大创造；党的一切政策的出发点是保护农民的利益。我们的经验归结到一点就是要相信农民，走群众路线。不仅眼中，而是心中要有９亿农民。
卢锋：尊重农民的正当权益
　　△：依您的调研经验，湖北监利的情况在其他地区是否存在？监利案例所体现的“三农”问题的本质在哪儿？减轻农民负担的关键在哪里？
　　●：据我个人有限的观察调研，类似湖北荆州监利的情况虽然不能说是普遍的，但是有代表性的，尤其是在广大内陆不发达地区。监利这个问题的提出方式也很有“国情特点”———一封信，一段领导批示，一场自上而下的执行。监利现象可以说是“三农”问题一个比较典型的突出案例。“三农”问题不是一个新问题，但是因为它事关重大，尤其是在目前我国对外开放赶上了新的历史机遇这样一个历史前提下，重提“三农”问题，并且把它放在一个更为广阔的背景下讨论是十分必要和紧迫的。
　　“三农”问题是中国改革和发展的基本问题。中国的发展改革目标之一就是要将原来的落后的农业经济社会转型为发达的工业经济社会，因而，农业农村怎样改变，农民的身份和素质怎样改变，是一个长期问题，是发展过程一个基本侧面。从目前情况来看，解决这一长期问题的当务之急，应该更加尊重和保障农民的基本权益。
　　△：具体的权利指哪些？它和农村基层行政机构膨胀、税费过重有什么关系？政府的运行成本怎么才能降下来？
　　●：对于监利和其他地区的“三农”问题，可以从农民权益的界定和权益状态的角度分析讨论。
　　一个权利就是农民作为市场经济主体的权益，农民作为生产者劳动者经营者的基本权利。从农村改革的历史来看，联产承包责任制就是一定程度上赋予农民这个权利的改革，２０年来，我们在这方面有很多进步，但是还不够。我们一些政策设计和“中心工作”，动机是好的，但是实行起来往往就变成了行政干预。改革２０年了，在大宗农产品流通上仍然有大量行政干预，限制农民经营自主权。即便像农业产业化这样正确的政策，如果实行中不注意尊重市场规律和农民权利，过度行政干预，效果也不会好。干预过多，“中心工作”过多，行政机构必然要扩大。监利的案例中，１９９１年行政人员１２０人，如今是３４０人，这当中当然有基层干部以权谋私的原因，过多行政干预也是一个原因，它不但增加了基层行政费用，增加了农民的负担，而且给一些干部提供了以权谋私的机会。所以要解决农村基层机构臃肿、农民赋税过重的问题，首先就要按市场规律办事，减少不必要的行政干预，尊重农民作为市场经营主体的权利。
　　另一个要强调的是农民作为一个公民的基本权利。只要是在法律允许范围内，农民愿意不愿意做什么都是他的权利。以各种名目向农民收费都是侵权行为。村一级农民是自治的，村一级的事务和费用就应该在村民讨论和自愿的前提下提出和决策。另外农民外出打工，基本管理是应该的，但是现在很多城市对进城农民工的工种有种种限制————这作为一个转型期现象是可以理解的，但是从保护农民基本权益的角度是不合适的。而且这个限制也影响了解决农民就业问题的重要途径————城市化。
　　△：有经济学者说中国最大的问题就是农民问题，农民的最大问题就是就业问题。可是近年来一向被认为是吸收农村剩余劳力的重要途径————乡镇企业也萎靡不振，乡镇企业的发展遇到了哪些问题，解决之道在哪里？还有学者提出利用西部开发之机，对中东部农民实行以工代赈、以工授地，解决农民就业，您认为这个思路可行吗？
　　●：乡镇企业或农村非农企业是农村发展的一个重要方面。但是９０年代后期乡镇企业发展速度下降，吸纳劳动力的能力也有所下降，甚至出现了回流。乡镇企业不景气的现状有多重原因。之一是受整个经济发展周期的影响，在总体经济环境低迷的情况下，乡镇企业进入低谷也在所难免；之二是城市经济改革后城市经济的竞争力加强，增加了乡镇企业的市场压力；之三是乡镇企业本身的问题，比如管理，比如科技创新能力、营销能力不足。以前乡镇企业的发展很大程度上得益于商品短缺，只要能够提供市场缺少的商品就能赢利，如今市场经济逐步成熟，由短缺经济向过剩经济转变，对企业的要求提高了，在这种情况下，乡镇企业提升竞争力成为约束因素；之四是体制问题，比如乡镇企业融资问题。乡镇企业提供了工业生产总值的一半以上，但是获得的银行贷款不到２０％。我们知道，一方面国有银行惜贷，另一方面，真正有市场竞争力的乡镇企业资金奇缺。体制问题是这一矛盾现象的重要原因。农村企业新发展是可能的，但是需要这些约束条件的改变。
　　至于以西部开发来解决农民就业问题，那要看谁来做？怎么做？按什么规则来做？如果真有市场机会，是市场行为，那很自然是个好办法；但如果又是指望政府操办，效果如何就很使人存疑。过去这类事情上有很多经验教训。
　　△：城市化被认为是解决农村问题的一个必然出路。可是像监利农民这样的 “非理性的”进城，势必要给城市化带来负面影响。有学者认为应该土地证券化以解决进城农民的生活保障，可行吗？
　　●：农民不断进城和回乡，这是他们的选择行为。人们选择总是要受“预期 ”影响，而“预期”可能对，也可能失算。农民跟城里人一样，考虑出外打工问题时，可能因为信息、知识和其它因素存在一些局限性，存在失算的可能性，但是我不认为农民是“非理性”或者是“盲流”。考虑到农民面对的具体约束条件，他们行为的理性和明智程度，可能并不比我们城里人来得低下。
　　８０年代农村改革后形成的所有权和使用权分离的土地制度，有利也有弊。一方面给农村提供了安全阀，给农民留了退路，对农村稳定有保障作用；另一方面，因为农民没有土地所有权，土地使用权的流转必然因为交易成本过高而受到限制，土地有效利用受到负面影响。撂荒现象除了与农产品周期性市场低迷存在联系，与土地资源没有市场化也有关系。另外，由于土地所有权缺失，土地作为农民的重要资产不能用来抵押贷款也影响了农民的融资能力。从这两点上看，通过土地证券化或其他方式，使土地这一种基本经济资源进一步市场化是值得考虑的。但由于土地问题涉及稳定大局，决策层对此持慎重态度也是必要的。但从长期看，８０年代中期形成的目前现存土地制度格局，应有进一步改革的空间。
　　△：有人说，进入ＷＴＯ之后，我们的粮食不论在品质还是价格上都缺乏国际竞争力，种植业似乎就成了一个不能盈利的行业，有人说这将造成上千万农民失业，您对此有何评价。
　　●：我在去年４—５月就较早提出，进入ＷＴＯ会对我国农业造成压力和影响，并且压力的地区分布有不利特点，值得重视并采取应对措施。然而，对于有的计量模型计算结果提出会造成上千万农民失业，我认为需要对计量分析的过程和假设加以解释，否则可能给公众造成误导。农业不同于工业，它的生产者带有一定自给自足的性质，因而，剩余农业劳动力不同于城市工人失业。过去人们一般说我国农村有５０％剩余劳动力，这显然不同于说农民有一半早就失业了。又比如，把贸易自由化带来的粮食产量减少５％简单地算作５％的粮农失业也是一个假设，实际情况可能是减少的５％是由更多的农民比如８０％的农民分担，因而，实际影响是收入影响，不同于完全失业情况。另外，也要看到进入ＷＴＯ会给农业带来机遇，使我国具有竞争潜力的产品增加出口。
　　△：“三农”问题虽然是城市化过程中的问题，但也有相对的独立性。为此，中央和地方政府能做些什么？
　　●：由于“三农”问题是一个发展和长期问题，我看不到立竿见影的完美解决方案。但是政府对于农村发展可以做很多重要事情。例如，介入科技推广工作，提供信息，更多地投入农村基础教育。但是不应用行政方式代替农民进行决策。比如到哪里找市场、营销什么产品之类的问题都应该由市场来解决，让农民自己决策。历史经验告诉我们，不可看低了中国农民的能力。只要给他们一个公平竞争的舞台，一个良好的市场环境，一个平等的市场经济主体的地位，一个稳定的预期，应当相信农民会有不俗的表现。但是如果指望以短期一个事件、一个倡导来一举解决“三农”问题，我真的不敢乐观。像监利县那样，减负、卖小车、裁员，从短期局部看是好的，也可能有效。但从长远看，还必须配合以体制改革、政策取向调整以及界定并保障农民权益等措施。

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