落实农民个人产权拓展村民自治机制

落实农民个人产权　拓展村民自治机制

作者:徐兴华

　　村民自治机制为什么启动于确立农民个人产权之后?

　　村民自治，作为一种----全体村民通过行使法定的公民政治权利，来直接民主选举、监督、罢免村委会成员-集体所有权代表，并对集体所有权益和村级重大公共事务，实行民主决策和民主管理和民主监督的----政治机制，在十多年时间内，已经在我国不同的乡村地区及近百万个村，开始了"具有历史性进步意义"的创建、推广。我们高兴地看到了"海选"、罢免等具有现代民主特性的新形式、新气象。然而，在这一进程中也出现了压制、阻挠村民自由、民主直接选举和村民自治的各种事件和现象。即使是不少地区村委会直选得以展开，离严格公开、合法的民主直选，还有一个相当长的距离和过程。关注中国村民自治和民主化之路的人们不禁要问：在不算短的十多年时间内，中国村民自治式的民主之根为什么还不能深扎下去，更广泛、更直接地实行民主选举、民主管理、民主决策和民主监督呢[1]?

　　在笔者看来,正是农村经济发展致使农民日益强化的土地使用权，对村级组织拥有的土地集体所有权分割程度愈来愈高的需要所形成的农民意志、利益，催生了村民自治组织及其职能或村级公共权力。农民为什么要民主选举村委会，其首要目的应当是确定能够代表自己的意志和利益的土地集体所有权代表。1998年，我作为观察员到湖南浏阳某村村委会选举会场，当我提问一位四十多岁的农民"你为什么来参加选举，能得到什么好处" 时，他的回答令人深思：选村长三年才一次。不来，是自己不把自己当这个村的人看嘛。再说我完全靠种5亩田养活四个人。要是我不来投一票，他们选出个"化孙子(湖南方言:败家子的意思)"，说不定每年要多收我一百块钱。要是选个好的，村里办个把厂子，说不定让我少出一百块。出一天工来投一票，得二百块，划得来(即合算、值得的意思)呀。可见这位农民把民主选举村集体所有权代表与他的5亩田的收益剩余控制权"挂钩"了。正是广大农民为了保护个人土地使用权，参与履行其集体所有权职能的基本需要，才形成了基本的村民自治事务和村民自治的必要。

　　市场经济的商品交换原则是商品背后要有不同的监护人，监护人必须拥有产权。如若没有产权，这监护人就事实不存在，只能成为普通的居民和消费者。公民要实现人人平等，从而参与民主政治机制的运作，依法选举、监督、罢免国家机关官员，最根本的条件是每个人都要有公民产权。全部"命根子"都被上级抓住的个人，例如改革前"单位福利社会主义"条件下生活的我国人民，人民公社时期的在生产队"拿工份，分口粮"的"社员"，如若没有强烈的人的尊严、公民权利和自由的信念，是难以仅凭一腔热血、一身热情投身民主政治的。当年安徽那"十八位农民"为了活命，而秘密冒死"分田单干"，实质上就是自主落实他们对于土地的私人使用权及其产权。可以说没有家庭联产承包制推行，也就没有十年后的村民自治。正是广大农民出于保护自身拥有的个人产权及其权益的需要，方才启动了村民自治机制。

　　现阶段不少农民认为"村民自治、民主不能当饭吃"，不善于或不敢利用法律确立的民主权利，致使对村民自治的各种非法限制、干预往往能够得逞于一时。这或许有农民民主素质、宗族因素和黑金势力、村级经济发展水平、乡村干部作用等方面的原因，但是更为主要、重要的原因是：现行土地产权制度或财产权利制度，严重抑制了农民追求、保护土地使用权或其它个人产权，不利于农民依法参与履行集体所有权职能，真正实行村民自治，以法治村。只有为村民自治机制提供"第一动力"的农民个人产权，被广大农民在法律上和事实上所完全掌握和控制，作为村民自治机制的主体和中心的广大农民，才会作为现代公民自我认定有"资格"并且能够尽"心"尽"力"地来依法选举、监督、罢免村委会成员和民主决策、监督村级公共事务。一句话，广大村民若没有在法律上明确界定并确立一定的个人产权或经济权利，要在政治上、事实上完全取得直接选举、监督、罢免村委会成员，并参与履行集体所有权职能，决定村级公共事务的权力就会落空。只有全面、彻底地落实农民个人产权，方能广泛、深入而持久地推进村民自治机制的启动、运行和发展。

　　村民自治机制取决于土地产权制度中农民的权利构架

　　目前，我国大多数农民对于（农用）土地的权利，大致是这样一种土地产权制度来设计和确定的：将本村或本村民小组的可分配土地总数，除以本村或本村民小组的享有合法分地权力的人口总数，得到人平责任份地即责任田。每一个在村社地域内合法出生的成员，都有权分享与原有成员相等的土地使用权利。他们在土地数量、质量以及土地的税赋负担上也是均等的。这种土地使用权，对于拥有合法的农业人口户口的农民来说，几乎是不能转让、出卖和抵押、出租的。至少在实行这种土地产权制度的二十多年来是这样的。它只会随着农业人口户口的消失或使用者的死亡而消失。随着一个时期(一般为三年或五年)内农民家庭合法人口的增减变化，增人的家庭就会无条件地增加若干份土地的使用权；而减人的家庭则会无补偿地减少。只有本村或本组的农民才能享有"均分土地"的权力。本村或本组必须无条件地分配给他们土地[2]。

　　在这样一种不能自由选择的土地产权关系之中，一是由于村社共同体在法律上是土地的集体所有者。作为村社共同体成员的农户，可以以集体的名义共同享有集体土地及其处置权，收益权（包括土地收益剩余控制权或租金均分权）；二是村民有义务承担国家税收外的村级公共事务和公益事业的财务支出，并同时享有对等权力来监管村务和村级财务收支的情况。可见村社共同体的公共权力即村民自治的权力，是广大村民参与履行土地集体所有权管理职能，并保护自己土地个人使用权的权利和经济自由的自然延伸。

　　很明显，现阶段我国农民个人拥有的土地使用权，与村民自治组织(或村经济合作社)的土地集体所有权之间，是一种相互制衡的关系。而农民个人产权与村民自治权(治安权、征费权、支出权等)之间，不仅存在相互保护关系，也存在相互制衡关系。这是村民自治权力结构与权力制衡机制的理性构造：

　　一、村民自治组织--村委会通过对土地集体所有权的支配、控制来制衡农民个人的土地使用权。也就是说，农民的土地使用权及其处置权、收益权，受到集中、代表他们自己的意志、利益的村民自治组织，以集体所有权代表名义的"有条件支配"或约束。这种"有条件支配"不仅可能阻碍农民土地使用权转变为经济上、法律上较为明晰、对集体所有权分割程度愈来愈高的产权；而且致使农民难以演变为在法理上可以拥有土地及其他私人财产的自由的职业劳动者。更无法形成以市场关系为基础的土地产权交易制度，从而致使社会交易成本趋于降低。　

　　二、农民作为产权主体，也通过对村民自治组织的民主投票和监督行动来制衡村民自治权或村级公共权力。在传统的农业社会里，一个凭政治性、行政性权力发出影响、命令的机构和人，并不需要农民个人产权保护它。反之，它可以对农民个人产权实行超经济强制、剥夺。我国人民公社时期，有的生产队上交国家粮食后不够社员的口粮，国家往往在春夏青黄不接之际让农民吃"返销粮"。这实质上是对农民名义上拥有的土地集体所有权和使用权及其权益的一种剥夺。联产承包责任制后给农民下放了土地使用权。农民取得土地使用权和其他个人产权，一方面是对原生产队、生产大队、人民公社等政社合一组织(公共)权力的一种剥夺；另一方面是保护作为弱者的农民抗衡乡镇(村)行政性权力的一种手段。正是完成这样"一种剥夺"和建立这样"一种手段"的历史逻辑结果：产生了村民自治组织，启动了村民自治机制。这时，作为产权主体的农民个人，同时作为公民才能通过分享如下基本公民权利，实施对乡镇政权和村级组织的权力制衡---- 一是村集体所有权职能和公共事务的决定权。包括选举村集体所有权代表或公共权力的行使者、分配村社共同体内的利益和决定资源的增益。二是担任村、乡(镇)干部的权利。三是对村级公共权力和乡、县政权组织的监督和制约权。包括罢免权、对村规民约、法律的复决权、请愿权。四是农民作为公民的联合行动权。包括政治结社权、发表政治见解权和游行示威权。五是知政权即获得村、乡、县直至国家政治生活信息的权利。尽管这些公民权利和政治权利尚未下放、落实给农民。

　　三、通过改革和完善农村土地产权制度，强化农民个人的产权利益和产权主体地位，从而产生了对村级公共权力和乡、县以至整个政权组织进行有效制衡的社会条件。我国农民从来就不是天生的"政治动物"。他们在县报、电台、电视台上的言论、行动的报道还很少。他们的意志、利益和愿望还难以及时、顺畅、不失真地反映到各级政权组织的政策、决策之中。只有一步一步地完全落实他们的土地使用权及其处置权、收益权，提高其对集体所有权的分割程度；一步一步地完全落实农民个人的产权主体地位，他们才会有"心(政治正义感)"有"力(参政议政能力)　"真正关注村里、乡里、县里和国家的大事，关注村里、乡里、县里和国家的"头头"，是否把自己交纳的税费、集资等真正花到了大家的身上。

　　非职业农民的个人产权

　　产权，不过是所有制关系在法律上的表现形式。不论是乡村集体财产，还是农民私人财产，其本身都是国家创造的一种权威形式。只有当政权机构如国家或准政权机构如村民自治组织，认可并强制实施农户或农民的个人独立产权时，才能产生真正法律意义上的产权。除通常狭义的土地、生产资料所有权外，还包括货币产权、知识产权、专利产权、证券产权等。凡是可以谋求增值利益的有形和无形产品（知识），都可以列入产权范畴。公民产权，则是指在一国有公民权的居民个人所拥有的用于营运增值的现有的有形或无形财产的一组权利。

　　严格地说，中国农民还不是以经营农业为生的人。他们还不拥有自己的土地，或者只租赁别人的土地，自愿地从事农业生产的现代意义上或完全意义上的农民。他们还不是和医生、工程师、公务员、教师等职业并列的一项可自由选择、没有任何身份和地位色彩的职业。

　　对于作为我国现实农业生产力的主体和中心的农民来说，他们最为根本的意志和利益，是均分了集体所有土地的使用权，进而用小农经济的个体劳动，代替了"人民公社"中的社会化劳动。随着人地矛盾的加深，"一份责任田无论如何也养活不了一个人"时候的到来，这种土地产权制度的历史逻辑走向和结果只能是：土地使用权及其处置权(包括生产自主权、转让权)、收益权，从土地集体所有权中分割出来，并实现其商品化、市场化经营，是我国农村土地产权制度进一步演进、创新的大致轨迹[3]。建立十分类似农民私有制的、永久性的、不再重新分配的、可以继承的土地使用权，保留土地集体所有制；或者干脆实行农民私有制。前一种结果似乎更为中国所奉行的意识形态所容纳。

　　就中国农民来说，虽然他们在实行联产承包责任制后，取得了集体所有权下的土地使用权，其他生产资料私人所有权等经济权利，但是，这些权利却经常遭受到以集体所有权代表名义的各种非法干扰。多年来"屡减"却事实上是"屡加"的农民负担，正是对农民土地使用权及其收益(剩余控制权)的非法干扰、侵占所致。中国农民受人鄙视，是因为农民的标签，标记着他们不确定的经济权利，且处于与国家、与农产品购买者的不平等关系之中和低下的社会地位。这个标签就是中国独有的户口制度。无论一个标记为农民的人是否还真的从事农业生产，他都被称作农民。这意味着他们不但不能享受任何福利性的医疗养老保险，并且在就业、经商、迁徙、甚至 "打官司"过程中都要受到岐视。这种人为分割出一个社会底层等级的户口制度，来源于传统社会主义时期的计划经济模式。只要出生在农村，就基本注定一生是农民。不但没有可以自由经营的土地，也没有选择其他职业获得更好的生活的自由。只能在"公家的"土地上在超经济强制下从事农业生产劳动。任何不接受这种命运的抗争，只是意味着你要付出更大的代价才能取得成功。近十年来的农民收入增长缓慢，城乡差别拉大即是佐证。这主要体现在这么几方面：一是人多地少，全家都种地虽然饭能吃饱但根本解决不了贫困；二是乱收费、乱摊派致使农民土地使用权交易市场价格出现了负数。在我调查过的一些没有什么乡村工业的乡，一个一般的事实是：假如一个农民转让一亩"责任田"给别人耕种，只能得到100公斤稻谷，而农业税、定购粮加上其他杂费则相当于300公斤，使农民因承包、转包"责任田"而"倒赔本"200公斤稻谷　(按今年市价36元/50公斤计算，约合150元)；三是种地劳动强度极大而收益极低。第一个因素是社会性的，而后两个因素是制度性的。这个制度性的因素从根本上说，就是因为农民没有属于自己所有权的土地。

　　所以，中国农民个人产权离完全意义上的公民产权还很远。

　　农民个人产权多元化、市场化是启动村民自治机制的前提和基础

　　人类的一切活动都和利益有关。这是唯物主义的基本结论。哪怕是农民要求实行村民自治，也是与农民要求落实和保护他们的个人产权、经济利益和公民权利相关的。广大农民究竟应当追求什么利益，靠何种手段去追求利益，只能通过他们自己长期的实践去感悟、去摸索。直到今天，刚过温饱，走向小康的我国大多数农民（有一部分是贫困农民），才从注重消费利益，转向追求财产利益、产权利益。可以说这就是我国公民农民个人产权演变的基本趋向或轨迹。未来产权关系的基本走向，应是体现于每个公民个人的公民产权。摆在我们面前的一个重要任务，就是对现存的产权关系实行革命性改造，向公民产权过渡。中国有九亿农业人口，如果他们拥有了自己的完全独立的土地使用权、经营权、处置权、收益权，公民产权就在全社会范围内实现了一大半。现在的问题是农民仅仅拥有的是集体所有权之下的土地使用权，并且这种土地使用权，还经常遭到以"集体所有权代表"名义的各种非法干涉，表现为对农民生产自主权，土地投资权、转让权，劳动所得分配权，及由此派生的自由迁徒权、村民自治权等经济政治权力的不完全到位或非法干涉。排除这些非法干涉，是我们落实农民个人的公民产权的一项最艰巨的任务。从长远来看，无论是农民还是整个国家，最根本的出路是建立保护农民个人产权，保障公民平等、自由和人权的法律体系，并依靠村民自治和直接选举乡（镇）县政府官员来保护、巩固和发展农民的公民产权。可以说，村民自治的范围和程度、广度和精度、合法性和正义性，不是取决于农民的富裕程度和科学文化水平，而是取决于他们所处的基本经济制度即土地产权制度和财产权利制度所确立的农民经济权利和自由及行使它们的方式、方法。

　　民主既不是被赋予的权力，也不是掌权者"充分发扬"它就能启动、运行的。尽管这是不可忽略的一环。真正的民主须要建立一种驱使掌权者"不能不按法律办事"的制度、程序，民主政治机制才会得以培育、启动和长期良性、有效运行起来。一个国家公民如若没有公民产权来作为其公民权利、自由的基础，相当多的农民还认定今天去参加村委会选举活动，还不如去私营企业挣回明天的全家生活费用，村民自治和政治民主化就不可能向广度、深度进军，村民自治机制的合法性、正义性就会大打折扣。村民自治也只会是少数农民精英分子的"小打小闹"而已。因此，农民个人产权的多元化、市场化、法治化是实现农民个人的公民权利和自由的基础；也是村民自治和农村政治生活民主化、法治化的开端。没有农民个人产权的多元化、市场化、法治化，也就难以确立、设计一个可行、有效的村民自治机制，并得以启动和长期良性、高效运行。

　　落实农地的农民个人产权，推进集体土地经营管理的民主化。有学者已经提出了建立农地永包制的构想，应当说这是中国农地制度的一种历史逻辑的终结。这里限于篇幅不予展开讨论。如果广大农村的劳动者，拥有了现实的不同形式的资产，这些农民个人产权的多元化、市场化也就大规模地启动了。农村经济中的集体企业自治或企业经营管理民主化、科学化才有了根基。

　　保护农民的私有企业产权，同时保障其雇员的合法权益。我们在政策上允许一部分人先富起来之后，个人资金积累到一定规模，自然就会转化为资本，就会不断增值。我国农村私有企业虽然一般规模较小，但因为是独资，个人占有财富往往比一般农民的大得多。所以，积累冲动更为强烈。私有企业的个人效应在于财产增值，社会效应在于纳税。这种先依法实现私人利益，从而实现社会利益的机制，在走向市场经济中应该受到保护。私有企业对于农民个人产权的实现有很大作用。

　　推进农村社会的公民产权多元化、市场化，从根本上启动村民自治和民主政治运行机制。非产业领域的广大农村居民，如何实现个人产权呢？县乡工薪族领域一般都有一定的储蓄，到一定规模就可以转化为投资，向企业投入股本，向社会购买股票，都会现实地形成他们的公民产权。农村住宅商品化势必出现转卖、出租，以致买进买出，实际上也是经营活动。房产的增值也会出现个人产权。知识的增进客观上就会形成一个知识产权及其权益市场。专利、发明、信息库、特有技术，往往会使原有的清贫阶层瞬间致富，转化为有产者。乡县公务员的产权实现是一个复杂的问题。作为高级官员，实际上应是国家产权的代理者；一般公务员虽然不能从事经营活动，但应该有足以"以薪养廉"的收入。收入的积蓄也会产生间接投资，甚至成为股票的持有者。当然，必须有一个合法（合理合情）的界限，就是不能利用职务之便以权谋私，更不能对农民个人产权进行非法干扰、剥夺。但在特定行业或领域合法实现个人产权也须有法可依，违法必究。总之，可以说各个领域、各个岗位的公民都有其个人产权的实现途径。尽管有方式、方法的不同，但都是可以达到目标的。一旦我们实现了比较完全、彻底的公民个人产权，整个农村社会面貌就会发生根本变化，文明尺度也将大幅度增进。这也许就是人们梦寐以求的无产者向有产者的转化，这样他们才会有足够的时间精力、积极性和智慧，投入到村民自治和全部农村政治生活民主化、法治化进程之中。

　　现在相当一部分处于或刚过温饱的农民，迫于生计，无"心（政治正义感）"无"力（参政议政能力）"依法保护他们的公民产权、公民权利和自由。这是一个令人痛心而又无奈的事实。显然，公民产权的实现及由此所启动、运行的民主政治机制，都是一个自然的客观历史发展的渐进过程。应当看到，不管你意识与否，也不管你喜欢与否，农民个人产权的多元化、市场化，已经在事实上静悄悄地展现于农村社会。如果能够把握这个客观发展规律，就会实现超前效应，促进村民自治和农村政治的发展。我们与其指责、批评村民自治，清谈奢谈农村民主政治，不如切实落实一项一项的农民个人产权、一步一步地巩固、扩展村民自治和民主政治机制。全面、彻底地落实包括九亿农民在内的公民产权，不仅是农村生产关系领域的一次革命性变革；更是村民自治和全部农村政治生活从根本上民主化、法治化的前提和基础！

　　参考文献：

　　[1]贺雪峰 <<当前村民自治研究中需要澄清的若干问题>> 中国农村观察{京}2(2000)p64-71刘晔等《专题研讨:转型时期的中国农民与农村>> 中国社会科学季刊(香港) 2000年春季号 p1-46
　　[2]蔡华 <<土地权利、法律秩序和社会变迁-家庭联产承包责任制的法律视角分析>>战略与管理(京)1(2000)p100-108
　　[3]刘守英 <<农地产权制度变化与农户行为变化>> 中国农村土地制度的变革(论文集)　北京大学出版社 1993版。

《世纪中国》（http://www.cc.org.cn/）　2001年05月23日

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