（中国农业科学院经济研究所，中国北京 100081）

[摘要]本文认为中国的“三农”问题是国家工业化进程中城乡经济社会变革不同步造成的结构偏差问题，具体表现为城乡差别、农业人口过多、城乡居民收入重新拉大、贫富分化趋势加剧。分析了历史背景、人地比例关系和农民的局限性对“三农”问题的影响，认为城乡分隔的二元结构政策是其最直接最重要的成因，揭示了城市偏向政策的种种表现和后果。作者指出，“三农”问题相互之间有着密切联系，也有质的区别，在一定条件还有矛盾。从根本上说，农民问题居于其间的中心。现阶段农民问题的核心是收入低、就业难、增收难。解决“三农”问题要以减少农业人口、增加农民收入作为战略目标，必须突破老的思维定式，突破制度“瓶颈”的制约，按照城乡一体化改革发展思路，设计路径方案，把工作重心放在恰当的制度供给上，方能奏效。文章提出了解决“三农”问题的十大建议。

[关键词]农业，农村，农民；城乡一体化。

引 言

所谓“三农”系指农业、农村和农民，而“三农”问题则是农业问题、农村问题和农民问题的总称，三者之间有着密切联系，也有质的区别，在一定条件下还有矛盾。中国的“三农”问题是国家工业化进程中城乡经济社会变革不同步造成的结构偏差问题，现已构成当今中国改革与发展中的最大难题。中国“三农”问题的复杂性、严重性和化解的艰巨性，堪称世界之最。

经过长达几十年的积累，总的来看，“三农”问题集中表现为农业、农村、农民欠发达，现代化程度低，发展比城市严重滞后，广大农村基本上仍是农业社会，城乡差别、城乡居民收入差距很大。农民收入低，增收难，是当前国人关注的焦点。

中国的“三农”问题，在不同时期，主要矛盾方面和主要对策不同，受到多种因素的制约，有着很深的社会、历史和体制根源。因此，必须以多视角、从多方面深入剖析，才能很好地破解“三农”问题的成因和对策。

作为一个直率的研究者，我愿意声明，在“三农”问题成因上我是“二元结构政策”导致论者，在解决“三农”问题对策上我是城乡一体化发展论者，我的全篇议论不外乎要说明这两点。

一、“三农”问题的内容表现

中国的“三农”问题由一系列结构偏差所构成，其内容具有多重表现，即表现为多重问题。

（一）城乡居民收入差距重新拉大

总的来看，农民收入一直偏低。据统计，2002年农民人均纯收入为2476元，城镇居民人均可支配收入为7703元，前者为后者的32.1％，名义差距超过3∶1。据全国农村固定观察点系统对31个省份所属32个县市的2万多个农村家庭调查，低收入（年均纯收入1千元以下）和中收入（年均纯收入1000－1999元）组占到54.2％，这部分人是21世纪中国的贫下中农。按世界银行的测定标准，中国绝大多数贫困人口是在农村。

改革开放以来，我国城乡居民收差距经历了逐步缩小又重新拉大的过程：以农民收入为1，1978年城乡居民收名义比率为2.56，以后连续6年下降，1984年降到最低点为1.7，然后重新上升，1994年出现又一新高为2.86，经过数年下降又重新上升，2001年为3∶1，超过改革初年的水平。如果考虑到农民纯收入中约有30％－40％需用于生产性投入和城市居民享有的多种福利因素，则目前城乡居民可比收的真实比率应当是4.5－5∶1。世界银行（1998年）一个报告称：“36个国家的数据表明，城乡之间收比率超过2的极为罕见；在绝大多数国家，农村收入为城市收入的2／3或更多一些”。

农民收入低，消费不足，对内需市场缺乏拉动力。以农村居民人均消费水平为1，城乡居民人均消费比值由1985年的2.12∶1上升为2000年的3∶1。总的来看，农村居民消费水平比城市居民落后0.5到1个等级，大约落后10年（潘盛洲、朱泽）。占全国人口近70％的乡村仅消费了社会消费品零售额的36％，而仅占全国人口30％的城市却消费了社会消费品零售额的64％。农民消费水平低与乡村部门对GDP的贡献极不相称。90年代以来，农村部门（一、二、三产业）对全国GDP（为100％）的贡献率保持在48.5％－52.2％，即占半壁江山。但农民消费占GDP的比例却由1990年的28％下降为1999年的23％。这与农村人口所占比例更是极不相称。

（二）农业人口过多，大量剩余劳动力滞留农村

目前，中国农业人口仍然过多。据统计，2000年我国农业产值占GDP的份额已经下降到16％，但农业人口在全国总人口中的比重仍占62.34％，农业就业比重仍高达50％，这种比例明显偏高；在农村，70％以上的劳动力拥挤在农业领域，农民收入的60％左右来自农业产业，农业劳动生产率低下。如果按每个农业劳动力耕种1公顷计算，全国耕地只需1.28亿劳动力，加上从事林渔业的劳动力，共计需要劳动力1.8亿左右。2000年，全国农业（含国有农场）多达3.575亿，其中剩余劳动力超过1.7亿。如果考虑到90年代以来因农业物耗率的提高而减少的劳动力使用量，那么农业剩余劳动力实际上超过2亿人。

由于农民太多，购买力又低，长期追求总产量最大化过密型增长，就使得农产品供求关系发生了对于农民增收极为不利的变化。我国人均不到1000美元的情况下较早地形成了买方市场，主要原因是三个农民供应一个市民的格局没有改变，这对农民很不利。

（三）城市化程度低

目前，我国人均国民收入大约处在800美元水平，按多国模型的标准，我国城市人口占总人口的比重应在60.1％－63.4％之间，但我国城市人口的比重只相当于多国模型中人均国民收入200美元时的水平。据世界银行2000－2001年世界发展报告，按人均GNP计算，我国在1999年就达到了下中等收入国家水平，但我国城市人口仅占全国总人口的30.9％，远低于下中等收入国家城市人口比重为43％的平均值。在经济重心早已转移到城市并正在步入新型工业化道路的情况下，我国仍有70％的人口滞留乡村，这在世界工业化历史上是绝无仅有的。当今中国城市现代繁荣日新月异，而广大农村依然基本上是农业社会（现代化农村毕竟极少），别若天壤。难怪有人喻称，如今“城市象欧洲，农村象非洲”！

（四）贫富分化趋势加剧

中国是世界上贫富差距偏高的国家之一。从基尼系数来看，我国城乡合并计算的基尼系数为0.403，表明我国收入分配差距超过了国际警戒线（0.4），与最发达国家美国的基尼系数（1997年为0.408）相当接近。据世界银行2000／2001年发展报告，目前中国居民收入基尼系数高于发达国家如英国（0.361）、德国（0.3）、意大利（0.273）、加拿大（0.315）、日本（0.249），也高于新兴工业化国家如韩国（0.316）和经济转型国家如波兰（0.320）、乌克兰（0.325）、罗马尼亚（0.282）和匈牙利（0.308）。

从户组分析看，我国20％最高收入户组占全社会收入的份额为46.6％（美国为46.4），20％最低收入户组占全社会收入的份额为5.9％（美国为5.2％）。特别值得注意的是，中国出现了占总人口3％左右的富有阶层，他们占有居民储蓄存款总额的近1／2和绝大部分金融资产，有些暴发户个人资产数以亿计。占全国人口总数70％的农村居民大约只持有不到30％的货币。财富向少数人手里集中，贫困向多数人一端扩散，贫富分化呈加剧趋势。人们看到的严酷现实是，当城市里的富人一掷千金极尽奢华的时候，还有许多农村小孩因交不起学费而辍学，有许多农民连看病的救命钱都没有！

二、“三农”问题的历史背景和形成因素

“冰冻三尺，非一日之寒”。中国的“三农”问题是长期积累的结果，有着深刻的社会历史根源，受到多种因素的制约。全面地看，某些历史因素、人地比例关系和农民自身的因素都对“三农”问题的形成特征有影响。

（一） 历史背景和人地比例关系
（二）
大家知道，中国历史上高度的技术文明和明代郑和七下西洋 [1]，由于种种原因，都没有引致工业革命。到了清末，“维新变法”遭到镇压，曾是历史强国的中国终于沦为一个落后国家，从而锁定了近代中国的弱势地位和农民的悲残命运。为什么会是这样？对此，西方学者考察后作了这样的说明：“中国是一个由小批精英统治的国家。历代统治者具有至高无上的权力，不受任何监督。他们视农民为其‘鱼肉’，在不激发农民起义的前提下，可以为所欲为，向农民榨取税收，专横地、任意地没收财产，……无动力去培育共同财产。” “缺少（适当）秩序和信任，以及官方任意没收财产的惯例抑制了对工业和企业的投资”。这位西方人士进一步得出结论说，“在中国和其他亚洲大国中，缺乏一定的社会、政治和法律前提——简言之，缺乏一定的制度。在那些巨大的封闭的经济中，统治者在其疆域内无须为吸引和留住有知识的、具备企业家才能的人而竞争。统治者们也无须培育那些聚集资本和对企业有吸引力的制度”（Jones, 1981－1987，见[德]柯武刚，史漫飞：《制度经济学·社会秩序与公共政策》，商务印书馆2002年11月第4次印刷，第021－022页）。我认为这样的解释不无道理。

其次，不能低估基本国情的影响。资源禀赋——人地比例关系对于农业、农民生存与发展有着直接关系。人地比例关系如何，直接影响农业内部的就业容量、农业经营方式的选择和土地本身的功能。据史学家考证，明朝人均耕地最多时为12.6亩，不能算人多地少。到了清末，1840年全国人口由清初（1644年）的1.43亿猛增至4亿多，耕地增加到8.5亿亩，但人均占有耕地却减少至2.1亩。从此，中国一直是人多地少了（见张月蓉：《发展农业的一个重要战略问题》，《农业技术经济》1984年第2期）。

新中国的人口（主要是农村人口）增长较快，1984年突破10亿，人均占有耕地下降为1.43亩。现在，我国人口达12亿多，人均占有耕地减少到1.2亩，相当于世界平均值的1／3，约有1／3的省份人耕地不足1亩，有666个县份人均耕地低于联合国确定的0.8亩的警戒线，463个县份低于0.5亩的危险线。如此紧张的人地关系意味着什么？首先是农业内部就业容量日益缩小，如不大幅度减少农民人数，仅靠农业增加农民收入的空间也不会很大。其次，这种基本国情历史地注定了中国农业不可能推行合理经营规模的大农制，只能是众多小农户在有限的土地上实行集约经营，着重提高土地生产率，而在提高劳动生产率方面不显示优势。其三，对于农民来说，耕地首先是“生存资料”、活命的基础，不是“资源优化配置”的生产要素。在耕地福利化的趋势下，公平原则高于效率原则。这是我国农业难以推行合理规模经营的一大制约因素。

不能否认，中国高度紧张的人地比例关系，是长期积累的苦果，有着深刻的伦理原因和认识原因。首先，在农业社会中有一种传统观念，认为“多子多福”，没有人担心会人口膨胀，其实只有大土地所有者有可能“多子多福”，而广大贫苦农民多子女者则大多是辛苦一生，“多灾多难”。新中国头些年里，一味地宣传并相信“在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来”，不理解人地比例关系对就业容量的约束，不理解人不成长为劳动力、没有土地、资本、技术和恰当制度相匹配任何奢望的经济增长也不会发生，不理解财富的增长会有限度。由于无知，为了政治目的，上个世纪50年代中期对马尔萨斯“人口论”和马寅初先生经济观点进行了粗暴的“批判”，这种无知的“批判”更加助长了无知和行为的非理性，引出了很坏的后果，就是对人口增长放任自流，直到人口超过8亿感到“人多为患”的威胁，才开始实行计划生育，但是已经积重难返了。

（二）二元结构政策

历史背景和人地比例关系并非必然发生“三农”问题的直接因素或充分条件。中国“三农”问题最直接、最重要的成因是长期实行城乡分隔的二元结构政策：在国家工业化进程中，国家对农村、农业、农民和城市、工业、市民实行不同的经济社会发展政策，使资金、资源、技术、知识的配置持续地向城市、工业、市民倾斜。二元结构政策表现在许多方面：

1、国家从农村汲取资金，取之过度，持续时间过长

二元结构政策一个集中表现是国家从农村汲取资金，投向工业化和城市发展。1952－1989年，国家通过工农产品价格“剪刀差”和税收，从农村中汲取资金7000多亿元（扣除国家支农资金），约占农业新创造价值的1／5，超过当时国有工业固定资产原值。虽然学界公认90年代初国家工业化资本原始积累阶段已告结束并已进入中期发展阶段，但是国家从农村中汲取发展资金的政策并未改变，1990－1998年，国家通过财政渠道、工农产品价格“剪刀差”和金融渠道，又从农村汲取资金1.9万亿元。另据有人估计，从1950年到1996年，我国农民为国家工业化和城市发展提供资金积累（农村资金净流出）超过2万亿元，大约相当于我国社会资本存量的2／3（李锦，2001）。

此外，改革开放以来，出现了国家汲取农村资金的新形式。最近20年间，国家在征用农民集体所有土地1亿亩的运作中，利用垄断一级土地市场，通过土地价格“剪刀差”（市场价格－征地补偿费），从农民手里拿走土地资产收益2万多亿元。许多地方官商勾结，非法占用农民的承包地，在新近城市化土地中约70％是地方政府从农民手里夺取的。过去10年中，大约2000万农民在现代化进程中失去了土地（2003年9月9日英国《泰晤士报》报道）。以开发为名的圈地运动愈演愈烈，农民缺乏组织，毫无抵抗力。

资金是发展的启动器。国家拿走农村的资金，等于剥夺了农村、农民的发展机会。信贷服务呢？信用社借不来，银行更难贷。国有四大商业银行改革后都向城市收缩，县及县以下机构大幅并撤，在县域内的贷款业务越来越少，仍保留在乡村的分支机构，基本上变成了农村资金的“抽取器”（朱泽，2003）。正式金融市场供给严重不足，便求助于地下金融。近年来，广大农村地区和一些城乡接合部地下金融相当猖獗，什么个人借贷、邀会、钱庄、私募基金等等，应有尽有。据估计，浙江、福建和广东三省地下金融市场的“盘子”高达5000亿元左右。地下金融出借资金多为高利贷，比银行贷款利息高出数倍。据估计，民间高利贷借款占全国民间借贷资金的60％以上。同时，地下金融机构还从事洗钱活动，每年通过地下钱庄洗出的黑钱就多达2000亿元（朱泽，2003）。

2、城乡分割，一国两策

为了适应国家工业化战略的需要，国家采取了“城乡分割，一国两策”体制，通过统购统销、人民公社和户籍制度“三位一体”的严密统制系统以及其他一系列配套政策，人为地割裂了农业与非农业的经济联系和农村与城市的联系，确立了城市偏向政策，形成城市对乡村的优势地位，且城市与乡村极不对称的状况日趋加剧。

改革开放以前，国家对城乡功能和发展顺序曾有严格的划分：乡村从事农业，城市发展工业及其他非农产业，城市、工业、市民的发展优先于农村、农业、农民，农业“基础”的政策含义是服务于或服从于城市、工业和市民的发展，不能错位或颠倒。

国家主导社会，很硬一手是一直实行向城市偏斜的财政、金融政策，近些年来财政资源、社会资源和教育资源在城乡之间的分配愈加失衡。2000年，中国财政用于农业的支出为1298亿元，约占财政总支出的8％左右，比1990年的10％约低2个百分点，比1980年的12％约低4个百分点。如果按照WTO协议口径计算，发达国家对农业的支持水平约为30％至50％，泰国、印度、巴基斯坦、巴西等发展中国家约为10％至20％，都明显高于中国。近5年来，国家实行积极的财政政策，增发长期国债，加强基础设施建设，1998－2001年，中央安排国债资金5100亿元，其中用于农业基础设施建设的为56亿元，仅占1.1％，只能满足同期农业基础设施建设资金需求的10％左右（农业部）。

这就是说，绝大多数的财政支出和国债资金是用在城市和其他非农领域。结果人们看到的基本上是工业的现代化，而非农村工业化，是城市的现代化而非农村的城市化。城乡之间这种不对称状况简直成了一道“鸿沟”。广大农民没有平等参与现代化进程的机会，自然地就不能平等分享这一事业的成果。

3、农民和市民：同为国民，不同待遇

国家工业化改变了城市的性质，打破了旧的城乡对立，确立了城市力量对“三农”的优势地位，形成了城乡极不对称的“新”格局。

农民虽然曾是中国革命的主力军，新中国的重要建设者和改革的先行者，但是“革命胜利以后，农民在政治上和经济上日益退居次要的位置”（恩格斯语），相应地城市居民在政治上和经济上的重要性却日益上升，两者的行为能力、对权力和资源的控制上发生了此消彼涨的变化。农民正在被边缘化。那些涌入城市的失地和无业农民，正在沿着农民→“市民”→贫民→游民的方向转化（吴镕，2003）。农民和市民同为国民，机会有别，遭遇不同，待遇各异。

——政治权力不平等。国家政治生活基本上是对城里人开放，对农民基本上不开放，城市居民对社会和政治生活的参与度要比农民广泛得多。按我国选举法规定，农民选举一个人大代表的人数是城里人的4倍，也就是4个农民的权力相当于1个城里人的权力。农民这样一个社会中最大群体的权力如此地被压缩，在法理上道义上是说不通、成问题的。至于农民集会结社等等权力更是谈不上，学界强烈呼吁建立农民协会之类的团体，一直没有得到政府允准。政治权力不平等，经济权益分配也就不公平。

——劳动待遇不公平。改革以来，几千万农民进城务工，盖楼筑路建桥，绿化环境，美化城市，付出了辛勤的劳动。农民工劳动条件恶劣，工资水平低下，而且常被拖欠。十几年来，城市职工工资有了大幅度增长，公务员工资更是长了再长，而农民工的工资几乎原地不动，廉价的劳动力苦干一年的工资也许抵不上他们亲手所建的一平方米楼房值钱。在劳动力几乎无限供给的情况下，农民工的工资显被人为地压低了。近十几年来，普通劳动者工资收入所占份额在下降，而资本收入份额却在上升，值得注意。

——社会资源享有不平等。长期以来，国家医疗卫生投资过分向城市倾斜。1990－2000年，在农村卫生总费用中，政府投入的比重由12.5％下降到6.6％；全国新增的卫生经费投入中只有14％投到农村，其中有89％成了“人头费”，真正成为专项经费的只有1.3％。2000年，农村人均卫生事业费仅12元，相当于城市人均卫生事业费的27.6％。2002年，乡村拥有病床床位和卫生技术人员数分别仅占全国总拥有量的23.4％和23.2％（农业部农研中心课题组，2003）。87％的农民是完全自费医疗，因健康状况不良而导致贫困者占农村贫困户的30％－40％，有许多农民因无钱看病而过早地离开了人世。从前农村曾有过成功的合作医疗体系，这个体系在绝大多数农村解体后，地方病、传染病在一些地方再度流行，婴儿死亡率上升。现在城市里的公共卫生条件和居民新居卫生设施都大大改善，而农村的公共卫生却大多依然如故，尤其是厕所简直肮脏不堪。据WHO于2000年《世界卫生报告》中称，中国在191个国家卫生状况中排名188位，主要是因为农村卫生落后所致。

——教育资源分享不平等。2000年，全国教育经费为3849亿元，其中用于农村义务教育经费为919.9亿元，占全部教育经费的23.9％，同年农村义务教育生为1.2亿人，但全国义务教育经费中农村仅占54.2％，两者显不匹配。截至2000年4月，全国有26个省市自治区拖欠农村教师工资135.65亿元，相当于200万教师（占农村教师总数的近30％）一年没有得到一分钱的报酬。许多农村学校的教学条件更是苦不堪言。这是基础教育责任地方化，农村义务教育经费主要由乡镇村承担的必然恶果。农村义务教育投入主体错位，农村教育附加费和教育集资显著加大了农村基础教育的成本和农民负担（李成贵、李人庆，2003；杜育红，2000）。自1985年在农村对农民开征“教育附加费”（征收基准原则上为农民纯收入的1.5％至2.0％）以来，征收金额逐年增加，1998年达到165亿元，而在1985－1999年的15年间，其总额超过了1100亿元（国务院发展研究中心“县乡财政与农民负担”课题组，2002）。现在，教育支出已经成为农民开支中仅次于生活费的第二大项，全国平均每个小学生一年各种费用达500元左右，初中生则在1000元左右，这对于人均纯收入只有两千多元的农民家庭来说，无疑是很难承受的。许多考上大学的农民子弟因交不起学费而未能入校。今年10月11日中央电视台报道称，今年考上大学的贫困生都已经报到入校。一些学生得到赞助，或者贷到款，但不同家景的学生仍然处在不同的起跑线上。

以上种种都说明，中国城乡存在巨大反差，政策安排长期整体地对农民不利。中国的改革并没有因为工业化中期阶段的到来而做出政策安排上的适应性变化和战略性调整，相反，仍然保持和放大了工业化原始积累时期特定条件下的政策扭曲，持续地向工业和城市倾斜（李成贵，2003）。不能不承认，国家在调节平衡各利益集团、阶层的利益关系，检查、监督和防止部门和地方扭曲或违反中央政策的不端行为，尤其是在约束强势集团中那些败德行为方面抓得不力，成效不尽人意。近来一些打着改革与发展旗号的做法，实际上使得国民利益结构的演变越来越对普通劳动者尤其是对穷人不利。

（三）农民：人数最多的弱势群体

我们承认和赞扬中国农民所特有的勤劳质朴，是现代社会中的稀缺品行。同时，不能否认农民自身的缺陷、局限性：保守倾向，政治意识淡漠，容易异化，难以组织化。农民人数庞大，反而影响了他们的集体行动。由于家景贫苦，受教育机会有限，农业劳动力平均受教育程度仅有5.79年，具备科学素养者仅占农村居民的0.4％，这就更加重了农民的局限性。在中国政治体制和权力架构下，国家完全主导社会，农民的政治空间和组织行为能力被压抑在极为狭小的村组范围内，这样就使得先天不足的中国农民变得更加缺乏社会活动能力，不能形成对政权和政策安排的影响力（李成贵，2003）。这就是说，当今中国农民仍然是缺乏内聚力和社会制衡力的弱势群体。他们对改变二元结构状况形不成政治压力，起不到制衡、催进作用。农民这种弱势性，使得农民根本不可能与城市里有组织的强势利益集团讲平等和公平竞争，反而为委托代理中的机会主义、强势集团中的败德行为以及其他设租、寻租行为提供了可乘空间，而利益受到侵害的农民却无可奈何。这也就是说，分散的中国农民不能自力保护自己，更不能自力使农民摆脱困境。为了防止弱肉强食，帮助农民离农转业，留下变为少数的农民能成为强者并有好的前景，与农民血脉相连的执政党和人民政府实施有力的亲农政策干预和农民组织化，是绝对必要的。没有组织化的农民只能是弱势群体，算不上真正的利益集团。

三、解决“三农”问题的思路和政策方向

（一）正确理解和把握“三农”问题的相互联系和主导方面

大家知道，“三农”问题相互之间存在密切联系，但它们之间也存在矛盾；不能把“三农”问题看作是一个问题的三个侧面，似乎解决了其中某一个方面，其他两个方面就会迎刃而解。其实，在不同时期、不同条件下，“三农”问题的“统一性”和矛盾性表现不同，主要矛盾方面不同，解决问题的思路和主要对策也就不同。

从长期来看，从根本上说，农民问题应当是“三农”问题的中心。民主革命时期和新中国成立初期，农民问题的核心是土地问题，这个问题通过土地改革得到了解决，但后来实行高级合作化时遂将农民的土地集体公有了。在传统计划经济体制下，农产品长期短缺，国家将农业问题作为“三农”问题的中心、推进工业化的“基础”，但在那时是以牺牲农民利益为代价业解决农业问题的。1978年始于农村的改革，农民问题的核心是土地自主经营权问题，这个问题以实行家庭承包制的方式得到了解决，但却伴随了土地的细分化和农民的非组织化。此后，改革与发展政策安排和农产品供求关系出现了复杂多变的情况。在农产品供不应求的情况下，农民问题和农业问题高度一致，农民收入的提高与农业生产的增长呈正相关关系，随着1979－1984年农业生产连年大幅度增长，农民收入也连年大幅度提高。然而，当农产品供求达到平衡状态的时候，农民问题和农业问题便开始发生矛盾，农民来自农业的收入不增或下降，城乡居民收入差距从1985年起又重新拉大；又过10年，农产品市场明显供过于求以后，农民问题和农业问题之间的矛盾就日趋尖锐，两者的目标越发不一致。

经过20多年改革与发展，“三农”问题的主导方面和相互关系发生了重大变化。现在中国“三农”问题的症结是农民过多，转移就业需求量极大，就业机会供给严重不足。现阶段农民问题的核心是农民收入低、增长慢的问题，而农业问题的目标则是为全社会提供日益丰富优质安全价廉的农产品。至于农村问题，它的内涵和级别又高一层，其中心是包括政治、基础设施、经济结构、社会、文化等方面的农村现代化和可持续发展问题。这样，在农民的数量、劳动力的比例不变的条件下，“三农”问题的目标显然是相矛盾的，按照老的思维定式，在政策安排上仍将农业问题当作主导方面，就是没有看准问题，没有抓住要害（主要矛盾方面），自然是不能解决问题的。

（二）解决“三农”问题的路径和尝试

如何解决“三农”问题，是我们多年来一直关注的大课题。在80年代研究的基础上，1997年我曾提出改变向城市偏斜的发展战略，转向城市与乡村、三次产业协调发展，农村工业化和人口城市化同步推进以及相关体制改革和配套政策的建议。然后，我提出解决“三农”问题必须终结二元结构政策，以减少农民人数、增加农民收入为目标，在21世纪50年代以前将全国农业劳动力占社会从业者总数的比例[1]减少到20％以下，城市人口比例上升到70％左右，作为21世纪前半期中国经济社会发展的一大战略任务。

近年来，“三农”问题成了国人关注人热点，提出了这样或那样解决问题的路径，一个基本共识是：解决“三农”问题、建立新的城乡平衡，必须突破制度性“瓶颈”的制约，在国民经济全局上进行战略大调整，重点是加快农业人口非农化转移，走城乡一体化发展之路。因此，我赞同以城乡一体化作为新一轮改革与发展的主题。

最近几年来，为了化解二元结构政策引致的矛盾，避免农民演化为游民，而使农民真正成为股民→市民，缩小城乡差别，一些地方努力探寻和实践亲农之道。例如，苏州叫做发展三种合作，实行三项保障，免除一项国税；昆山更具化为10项机制（吴镕，2003）。

1、确立农民利益主体，发展三种合作。一是发展土地合作社，农民以土地入股，每年参与分红。例如，深圳农民每年土地分红多者达万元。二是发展农民专业合作社，即农民自己办社，自主经营，减少中间环节，把流通利润归于农民。这比“公司＋农户”进了一步。三是发展工厂企业合作，农民入股分红。农民不仅有生产收入，而且有投资收入。除办工厂（乡镇企业）外，昆山等地农民在集镇盖公寓等，为前来打工者提供住房等项服务，获得收入。有的还经营仓储业等，拓展收入来源。

2、实行三项保障。一是养老险。农民男60岁、女55岁以上，均可按月领保险金，发达地区每人每月150－200元。二是社会最低保障，每人每月160－200元。三是医疗保障。个人每年交纳10－15元，大病补贴，小病按比例交费。地方财政补贴按最大可能定补。
3、豁免农业税。江苏全年农业税总额为30亿元。2003年已免除农业特产税。苏州等地已宣布免除农业税，国税部分由地方财政代交，地税部分自我消化。

4、地方政府代交农业税同时实行三次保证：一是义务教育和教师工资、教育费；二是乡村基层组织正常运行；三是支持农村合作医疗和养老保障。广东、浙江前年起开始实行，江苏苏州等地也已实行。

据悉，苏州2000年财政收入为290.8亿元，上述开支增长部分约占2％左右，可以负担得起。

5、昆山市实施“十项扶农机制”，从多方面反哺农业、回报农民：（1）对征地实行“369”补偿机制（大田年亩300无, 年亩600元，口粮田年亩900元）。（2）农民养老保险机制。（3）集体经济组织收益机制，即征地等单位给集体经济以耕地补偿至少年亩300元，非耕地年亩100元，每3－5年根据物价指数上调一次。（4）农村剩余劳动力安排机制，优先吸纳、培训农村剩余劳动力就业。（5）留用地补偿机制。规划区内留一定数量的土地由集体经济发展二、三产业。（6）农民住宅动迁安置补偿机制，实行拆一补一和现金补偿办法。（7）医疗保障机制。小病人年可报100元，大病一万元报50％，2万元报60％，3万元以上报70％。（8）最低生活保障机制。每人每月收入少于160元者，由县、镇两级财政各出50％预以补足。（9）教育保障机制。普及高中义务教育，贫困户由政府教育基金支付学费，考上大学的贫困生一次性补助5000元，并由部门结对扶持完成学业。（10）用地统一补偿机制，即不论征地用地异同，均采取全市统一的补偿办法，不使农民因水利、交通等用地而受低补偿之苦。

上述做法，带有初步性，可能存在某些不足，还称不上解决“三农”问题的完整的战略纲领，但是这些尝试对于缩小城乡差别，逐步化解“三农”问题具有实质性现实意义，值得称道。

（三）关于解决“三农”问题的政策建议

由于历史的原因，中国共产党与农民有着极其深渊的关系，对农民的利益一直念念不忘。党的十六大报告对解决好“三农”问题高度重视，多处直接论及“三农”问题，确定21世纪头20年“三农”问题的政策目标是在农村全面建设小康社会。以我之见，只有将农民变成少数（农业劳动力占社会从业人员总数的20％以下），全国2／3以上人口变成城市人口，中国的农民问题才算解决。这就要求国家的财政、金融、就业、教育、户籍、社会保障等套政策都要按照城乡一体化的思路进行相应的调整。为此，特意重述近几年笔者陆续提出的政策建议：

1、中共中央、国务院应对提高农民组织化程度采取积极支持政策，支持农民发展合作经济组织，支持农民专业合作社组建或加入相关的行业协会，政府在报批注册方面提供方便。积极探索农村社区集体经济组织改革路子，积极探索农民专业合作经济组织与农村社区集体经济组织、村民自治委员会和村党支部（党委）的相互关系模式。

2、国家和地方都要制定乡村经济社会发展的综合规划，其中应当包括各类基础设施建设、城镇化进程、劳动力转移、产（行）业发展、计划生育、成人教育和精神文明等内容，并将具体要求纳入每个五年计划，逐步实施。

3、建立健全公共财政体制，改变城乡资金互动流向，通过财政、金融和税收政策将资金配置到乡村。第一步，做到城乡资金互动持平；第二步，向农村倾斜，逐步增加乡村经济社会发展资金。尽快免除农业税，废止农业特产税，废除对农民的各种行政性摊派和收费。改革农村金融体制，为农民创办企业、乡村中小企业和农业产业化经营提供方便有效的借贷服务。要调节收入分配，对高收入者课以超级累进税。对低收入（低于全国农民人均纯收入1／3）的纯农业户，由政府给予直接收入补贴。

4、严格控制非农占用耕地，重构土地市场，废除国家对一级土地市场的垄断，变征用为购买，要研究制定经济合理的地价原则和标准，转出农地的资产收益归失地农民及原土地所有者集体所有。农民及其所属集体组建土地合作社，以土地入股参与农地非农开发利用项目，按股分红，长期受益，亦是一种可行选择。

5、要破除对农民进城谋业务工的限制，各类城市和民生产（行）业都要向转业农民开放，政府劳动保障部门应对转移就业的农民提供免费上岗技术培训，制定合理的工资标准和劳动保护制度。用工经营单位对长期受雇的农民工提供免费的继续教育，使其中的优秀者得到应有的发展机会。

6、基础教育、农村义务教育，应由政府投资，主要由中央和省级政府负责，建立乡村教育发展基金，普及农村九年制免费义务教育，发展公益性专业技术教育，资助有困难的农民子弟进城接受高等教育，直到完成学业。这应当成为政府的责任和义务。

7、加强农业科学研究和技术推广事业，政府财政每年都应按比例增加对公益性农业科技事业的投入，对农户提供无偿或低偿的公益性技术服务。高成本的技术供给有碍于农民收入的增长。要限制科技成果市场化和技术服务商品化的范围，提高农产品科技含量应贯彻低成本原则，即不以营利（赚农民的钱）为目的。规范农用生产资料市场管理，调控农资供应价格，以降低农业生产成本。

8、发展乡村社会保障和合作医疗事业，政府财政每年提供一定比例的资金支持，充实乡村社会保障和合作医疗基金。

9、实行城乡一体化的户籍制度，对已在城市长期居住的从业务工经商的农民及其家属，提供迁移落户的方便，废除各种歧视性限制，让农民工享受与城市居民一样的社会保障。北京等大城市和东南沿海发达地区正朝着这个方向前进，已提供了初步经验。

10、改革农业行政管理体制，让农业部门成为贸工农一体化（含粮食储备）的管理机构。改革乡镇管理体制，转变乡镇行政职能，精减乡镇行政机构，减少乡镇行政人员，减轻乡镇财政负担，方便群众办事；逐步公开乡务，实行乡镇政府的直接民选制度，让乡民真正当家作主。

结 束 语

我们看到，新一届中央领导集体已经注意到中国“三农”问题的严重性，并正在采取措施来缓解存在的矛盾。党的十六届三中全会提出五个“统筹”、五个“坚持”，逐步改变城乡二元结构，解决“三农”问题的方针政策。十多年来，政府为缓解“三农”问题花费了许多心思，但是恰当的制度供给没有到位。以十六届三中全会“决定”为契机，系统地解决“三农”问题，必须把工作重心放在恰当的制度供给上，各种配套政策措施方能奏效。

（3月初稿，10月修订）


主要参考文献资料

1、牛若峰：中国农业的变革与发展，中国统计出版社，1997年5月版第103－104页。
2、牛若峰：从城乡居民收入差距看二元结构政策的终结，《牛若峰工作室通讯》总第20号，2002年8月16日。
3、李成贵：国家、利益集团与三农困境，《牛若峰工作室通讯》总第28号，2003年6月30日。
4、朱泽：我国地下金融发展状况和治理对策，《牛若峰工作室通讯》总第31号，2003年8月1日。
5、钟甫宁：我国能养活多少农民？——21世纪中国“三农”问题，《中国农村经济》2003年第7期。
6、吴 镕：稳农之道，《牛若峰工作室通讯》总第31号，2003年8月1日。
7、牛若峰：“三农”问题与二元结构政策，《河北学刊》2003年第4期。
8、柯武刚 史温飞：《制度经济学·社会秩序与公共政策》，（韩朝华译，商务印书馆2002年11月第4次印刷，第016－020页。

Issues on China’s “agriculture, Countryside, and Farmer”: Review and Introspection
Niu Ruofeng
Institute of Agricultural Economics
Chinese Academy of Agriclutural sciences Beijing, China 100081

[Abstract]The paper believes that issues on China’s “agriculture, Countryside and Faremer” are structural deviation problems caused by the disparity between urban and rural economic and social reform in the course of national industrialization. The issues are specifically reflected on the contrast between urban and rural area, overabundance of agricultura population, expanding income gap between urban and rural residents, and exacerbating polarization between rich and poor. Analyzing the impact of historic background, proportional relationship between farmer and land, and farmers’ limitation on “Agriculture, Countryside, and Farmer” issues, the paper thinks that the urban-rural separating binary structure policy is the most direct and foremost cause, posting the myriad representations and sequent brought out by urban-favoring polices. The author indicates that the issues of “Agriculture, countryside, and Farmer” are closely connected, differed essentially, and incompatible under certain condition. Radically speaking, the issue of farmers is the focus of the three. The nucleus of farmer issue at present phase is that the income is low, cmployment is difficult, and also difficult for imcome growth. Addressing “Agriculture, Countryside, and Farmer” issues should take reducing agricultural population and increasing farmers’ income as strategic objectives. Only when we break through the dated thinking formula and the restriction of system bottle-neck, following the thoughts of urban-rural reform and development integration to design scheme, put the work highlight on right system supplying, can the new design works. The paper brings forward 10 recommendations for solving “agriculture, Countryside, and Farmer” issues.
[Key words]Agriculture, Countryside, and Farmer; Urban-rural integration

[作者简介]牛若峰（1928－ ），男，河北无极人。研究员，博士研究生导师。曾任中国农业科学院农业经济研究所所长等职。主要从事农村经济发展理论和政策研究。



出处：《古今农业》2003/3