过犹不及的艰难选择
——论1949—1998中国农业现代化过程中的制度选择
武 力
1949年中华人民共和国的建立和在此前后进行的土地改革，可以说是我国农业现代化的真正开始。由此开始的农业现代化，是与工业化的快速推进一起进行的。我国的基本国情、农业本身的特点、农业和工业的关系以及政府的主观意志等因素，都对这个时期的农村经济制度选择产生了大小不同的影响，使农村经济制度在近50年的时间里经历了频繁而剧烈的变动。研究这种变动及其原因和后果，对于完善目前农村经济体制，促进中国农业现代化是有益的。
一、关于建国以前中国传统农业的估计
在这里，首先遇到的问题是怎样估计中国的传统农业和农村经济。在1840年鸦片战争以前，中国是一个历史悠久的农业大国，这点已经是不争的事实。但是中国农业的发展水平究竟如何，它与上层建筑，即政治制度和意识形态的关系究竟如何，仍然研究的不够。但是最近10年研究的进展，发现中国在1840年以前的农业可以说是接近传统农业发展的顶点（这里所说的“传统农业”，是指现代工业及科学技术产生和影响农业之前的凭畜力、经验和天然肥料耕作的农业），由于它的生产水平已经能够养活众多的人口，而在耕地资源难以增加的条件下，就部分人来说，可以通过增加占有和转让耕地的使用费来增加收入，但是从总体上说，众多人口提高生活水平的要求和欲望，就不得不通过提高单位面积产量和兼业来实现。几乎可以说，从唐中期以来，由于土地资源的稀缺程度高于人力资源的稀缺程度，人们对耕地的占有欲望就超过了对劳动力占有的欲望，这恐怕是中国封建社会的农村经济不同于欧洲封建庄园和农奴制的根本原因。由于土地资源稀缺程度远高于劳动力，而农业又是社会的主要产业（商业、手工业的发展繁荣是建立在农业的基础上的，并且吸纳人口有限），因此土地的使用费（即租金）就较高，这不仅使得大土地占有者出租土地比自己直接经营更合算，佃农不得不接受较高的租金，从而只能靠尽量增加耕地产出和从事家庭副业以维持和争取改善生活；而且对贫农和自耕农来说，由于增加耕地的可能性很小，随着家庭人口的增加，即使要保持生活水平不变，也不得不靠增加耕地单位面积产量和发展家庭副业来解决。这里还不包括随着经济发展国家税赋不断加重的压力。因此，以雇农、贫农、自耕农为主体的小规模的家庭经营就成为农业生产组织的主要形式，而耕地单位面积上的高投入和高产出，则成为明清以来中国传统农业的特点。并由此创造出高度发达的农业文明，即以传统农业为基础的流通交换制度和规模、政治制度和中央政府的有效控制范围、文化等等。
在以资本主义为代表的工业文明影响和进入中国之前，中国的农村经济基本上是呈现出一种周期性的恢复、发展和繁荣、停滞、衰退然后再进入恢复阶段这样一个螺旋式的发展。这种周期性的发展在政治上的表现，就是朝代的更替，即一个朝代所经历的建立和巩固阶段、发展和昌盛阶段、政治腐败和社会矛盾激化阶段、大规模战争和改朝换代阶段。在这种经济和政治发展的周期中，除了因政府的过度压迫和剥削政策导致覆亡（如秦、隋、元）和民族融合引起的振荡（如南北朝、五代十国）外，经济和政治的兴衰的深层原因是土地占有关系的变化，即土地由自耕农为主的分散占有逐步向官僚和地主手中集中，这种土地的逐步集中，一方面造成官僚和地主的奢侈腐败和诛求无已，另一方面则使农民难以维持简单再生产，直至土地集中所引发的上述现象导致农民起义。
但是，在1840年中国被纳入世界资本主义体系后，上述以传统农业为基础的社会兴衰周期和螺旋式发展则因工业文明的替代趋势（即工业化及其引发的政治、文化的现代化）而发生了根本变化。就工业化过程中的农业来看，一般地说，现代工业的主导地位和其创造的财富、吸纳的人口，以及世界市场的形成，都使农业不再是一个社会财富主要来源和决定国家兴衰的关键因素，工农业收益的差距，也使购买耕地和投资农业的吸引力大大下降。因此，即使不考虑革命的因素和工业投资的回报，农村土地占有也应呈现分散化的趋势。但是，在1840—1949年期间，由于中国政治上的腐败（此时清朝正处于中国自己发展周期中的土地集中、政治腐败和社会矛盾激化阶段）和西方列强的侵略，工业化进程受到严重阻碍，政治动荡和工业投资环境的恶劣，不仅使官僚地主对工业望而却步，仍将资金用于购买耕地，而且工业的不发展，也使农村人口不能向非农产业大量转移，农村中地主与农民的矛盾并没有缓解。从财政方面看，一方面政治腐败所造成的开支浩大和赔款都使支出大为增加，另一方面工业的不发展又使政府的财政收入仍然主要来自农业，农业赋税不断加重。再加上帝国主义侵略、战争破坏、以及政府很少投资水利工程所引发的自然灾害频仍，遂使农村经济在1840年以后不仅没有享受到工业文明因素进入中国所应带来的帮助，而且呈现出衰退和萎缩，中国农村成了一个火药桶。而民国以后，上述状况并没有好转，反而在某些方面有所加剧。
中国共产党领导的民主革命的成功，正是利用了农村的上述危机和农民对现状和统治阶级的强烈不满。而农民在中国人口上所占的绝对优势，使得中国共产党在与国民党的斗争中成为胜利的一方。
二、从制度变迁角度看土地改革
建国前后发生的土地改革，是中国自土地私有以来耕地分配最为最彻底、最为平均的一次政治经济变革。它不仅消灭了地主经济也基本消灭了富农经济（1954年全国农村抽样调查显示，平均每个富农年雇工数量为76个劳动日，几乎不能称之为富农经济了）。这在当时工业不发展、农村人口过多的情况下，对稀缺资源—耕地的平均占有，是保证每个人都具有生存发展权的前提。因此中国土地改革所呈现的过度平均，不仅不可避免，恐怕也是必要的。对于土改的进步意义和对农业经济恢复发展的巨大推动作用，人们已经耳熟能详，就不再赘述。这里只想谈一下土地改革对后来农业经济制度变革的潜在影响。
中国的经济特点和土地改革的彻底性，我认为对后来农村经济制度的变革产生了如下影响：（1）使农业的经营规模更趋微型化，土改后平均每户的耕地不足20亩，其中规模最大，但数量很少的所谓富农，也不到33亩。（2）土改虽然消灭了现有的土地占有不平等，但是并没有消除这种不平等产生的机制，即土地私有和可以作为商品买卖。因此，尽管随着农业经济发展和农村人口向工业的转移，中农化是主要趋势，但是贫富分化或先富后富的差别却是不可避免的。（3）由于土改没收土地和其它财富的标准既不是政治性的，也不问其来源，只要在经济上属于地主或富农，就在无偿没收之列，这不同于以往只没收敌人财产的革命。因此虽然土改没有否定私有制，但是却动摇了“私有财产神圣不可侵犯”或国家保护私人财产的信念，从而将国家的意志铸入了土地所有权。（4）土地改革彻底摧毁了过去横在国家与农民之间的地方豪绅和宗族势力，彻底消灭了压迫剥削农民的地主阶级，将全体农民置于国家的直接控制之下。这一方面使农业剩余仅为农民和国家（包括地方政府的基层组织）所分享，为增加农民收入和国家积累工业化资金提供了有利条件；另一方面，农业剩余的高度分散（分散于一亿多农户家庭中），既很容易被消费掉，国家征收的成本也很高，建国初期“查田定产”难以推行并被迫中断即说明了这个问题。
三、合作化过程中制度变迁与效益的关系
土地改革完成后，农村经济几乎变成了清一色的小农家庭经营。由于当时我国刚刚结束了百余年的战乱，农村的财富已经消耗殆尽，即使从事传统农业的生产资料，诸如牲畜、手工工具、肥料、种子也非常缺乏，更不用说因工业化水平很低和缺乏资金而无力用现代化的能源、机械、化肥、农药等装备农业了。土改结束时，平均每个农户只有0．6头耕畜，就大多数农户来说，从事独立的家庭经营尚感困难。因此，有着历史传统的“插犋”、“换工”等生产互助形式，在党和国家的积极提倡下，就很快发展起来，而且对于农业生产的恢复发展起了很大的作用。在这种情况下，农业经济的发展道路应该怎样走，在党内上层产生了两种不同思路。
一条思路是以刘少奇为代表的继续贯彻新民主主义理论的思路。刘少奇根据新民主主义的理论，即马克思主义关于生产关系一定要适应生产力发展水平的原理，认为在工业化之前，即工业能够为农业提供现代机械和设备，将传统农业改造成现代农业之前，私有制和家庭经营将仍然是农业生产的主要形式，国家可以通过大力发展供销、信贷合作社的办法，既帮助小农经济，又将其纳入国营经济的领导之下。当时互助合作的兴盛，不是小农经济发展的结果，而是农民独立从事家庭经营条件不够的结果，因此一些解放和土改完成较早地区因经济发展而出现的互助组涣散现象，是必然的，同时也并不是坏事，因为它说明农民生产条件提高了，可以独立生产了。对于土改后农村中将产生少数新式富农经济，也用不着害怕，因为国家完全可以向限制私人资本主义经济那样限制它的不好的方面。而希望通过在现有生产力基础上将互助组转变成合作社的办法，来动摇阻止互助组“涣散”和动摇“私有制基础”并走向社会主义，则是空想和危险的。因为它超越了生产力发展的水平。
另一种思路是以毛泽东为代表的在建国以后才形成的思路。毛泽东根据新民主主义革命已经基本完成、国内的主要矛盾已经变成无产阶级与资产阶级的矛盾这个估计，根据列宁关于“小生产每日每时都在产生着资本主义”这个论断，已经开始考虑如何向社会主义过渡的问题，就农村来说，不仅是如何发展生产问题，还有如何将数量众多的小农经济转变成社会主义大农业的问题。因为对待农民，显然不能等待个体经济发展到资本主义经济后再实行社会主义革命。农业生产合作社不仅比个体农民的小生产优越，而且也是小农经济过渡到社会主义的可行途径。因此，当1951年7月刘少奇和华北局批评山西省委时，毛泽东提出了不同意见。并倡议召开全国第一次互助合作会议。会议作出了著名的《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，毛泽东的思路为全党接受。
从1951年到1957年，中国的农业经营逐渐由家庭经营走向集体经营，并且集体经营的规模越来越大，农民的选择权力也越来越小，直至最终消失。下面是1950年至1957年全国农业中各种经营形式所占比重变化的轨迹。
1950—1957年参加农业合作组织农户占总农户的比重（%） ①
单干 互助组 初级社 高级社
1950 89．09 10．91 0．0002 0．00003
1951 82．46 17．54 0．0015 0．00003
1952 60．10 39．86 0．05 0．002
1953 60．53 39．23 0．235 0．002
1954 39．68 58．37 1．948 0．01
1955 35．14 50．66 14．162 0．033
1956 1．33 0．086 8．64 89．17
1957 —— —— 1．3 96．5
1958年，在“大跃进”和向共产主义过渡的热潮中，全国农村掀起了建立人民公社的体制变动。在半年的时间里，全国99．1%的农户就加入了人民公社。人民公社的特点是“一大二公”、“政社合一”，即一是规模大，平均每社有5443户农民；二是公有化程度高，以公社为基本核算单位；三是公社不单是经济组织，还是基层政权组织。人民公社实行“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”。
如上所述，土地改革以后开展的合作化至1958年的人民公社，都是为了改造以小农经济为特点的传统农业，提高农业劳动生产率，达到农业规模效益，从而保证快速工业化的需要，彻底解决农业拖工业化后腿问题。但是结果却事与愿违，我国农业现代化的步伐不仅没有加快，反而压抑了农民的生产积极性，使农业效益底下。其原因何在？这里不得不分析比较一下家庭经营与集体经营的经济效益。
1951年，毛泽东与刘少奇关于在现有农业生产力水平没有变化（即没有实现机械化前）的条件下，合作社是否比家庭经营更有效益的问题上产生分歧，毛泽东则认为，“既然西方资本主义在其发展过程中有一个工场手工业阶段，即尚未采用蒸汽动力机械、而依靠工场分工形成新生产力的阶段，则中国的合作社，依靠统一经营形成新生产力，去动摇私有制基础，也是可行的。”②随后，在9月份召开的全国农业互助会议上，陈伯达又根据毛泽东的意思，以马克思对资本主义工场手工业的分析为例，论述农业生产合作社相当于工场手工业，农民合作虽同资本家雇工性质不同，但在手工劳动基础上仍可进行分工分业的集体劳动，发挥协作的优越性。毛泽东用手工工场提高劳动生产率（实际上是指效益）的逻辑说服了全党。但是毛泽东忽视了两点：一是农业生产不同于工场手工业的生产，不能象工场手工业那样进行分工和协作；二是农业合作社不是资本主义手工工场那样的商品生产企业，它主要不是为市场生产，基本不受市场平均利润率的制约，换句话说，合作社基本上不存在来自外部的竞争和制约，除了成员退出和解散重组外，缺乏一种机制逼迫它的效益必须高于家庭经营。更何况工场手工业的资本家可以采用解雇威胁或压低工资的办法来增加利润，而合作社则是根本不可能的。
1952年8月的全国劳动就业会议，讨论了农业剩余劳动力的出路问题，认为根本办法就是搞合作社，用合作社的方式发展非农产业，实现农村剩余劳动力的就地转移。1953年10月，当农业发展跟不上工业高速增长的需要时，毛泽东在与农村工作部的两次谈话再次表达了小农不能产生规模效益的思想，认为家庭经营为单位的小农不能使农业实现大幅度的增产，必须大办合作社。
1954年6月，陈云在向中央汇报“一五计划”编制情况时也说：“农业增产有三个办法：开荒，修水利，合作化。这些办法都要采用，但见效最快的，在目前，还是合作化。”“搞合作化，根据以往的经验，平均产量可以提高百分之十五到三十。增产百分之三十，就是一千亿斤粮食。并且只有在农业合作化以后，各种增产措施才更容易见效。所以合作化是花钱少、收效快的增产办法。”③
1954年以前办的初级社，其农产品产量的确比单干农民和互助组有较大幅度的增加，但是这种明显的增产有以下四个重要原因：一是合作社尚处于试办阶段，一般原有的经营管理基础较好（多为好的长年互助组转建），参加者基本上都是自愿的，并有较好的合作经历；二是得到国家的各种帮助，如贷款和优先优惠提供农用生产资料等；三是农业投入增加，当时的典型调查和抽样调查都反映出，合作社在人力和物力的投入上都高出单干农民和互助组很多；四是合作社允许社员自由退出，这既减少了合作社内部的摩擦成本（或称之为内耗），又淘汰了一批办得差的合作社，成员自由退出成为保证合作社优越性的“安全阀”。
上述对规模经济的追求，忽视了一个重要问题，即农业的集体经营与家庭经营相比而存在的管理成本。管理成本的大小，决定了集体经营是否比家庭经营更有效益。由于理论上的缺陷和缺乏实践经验，在50年代推进农业合作化及向高级社、人民公社过渡时，以毛泽东为代表的党和国家没有看到农业产业的特点及在规模效益上与工业的差别（邓子恢看到了这种差别，指出管理一个合作社比管理一个工厂还难）。从理论上讲，农业中集体生产的效率取决于它所获得的技术性规模效应减去它本身所需管理成本的余额。技术性规模效益的根源在于生产要素的必不可少可分割性，一方面即使是现代农业，其生产要素的不可分性也并不象工业那样显著，其规模效益比起工业而言要小得多；另一方面，五十年代我国的农业技术水平仍处于传统的畜力耕作阶段，主要能体现规模效益的生产工具基本还停留在手工阶段，因此其技术性规模效应很低。而作为集体经济所必然具有的管理成本，则因产权模糊、劳动激励不足、农业劳动监督困难等，大大增加，甚至超过了技术性规模效应，使集体经济的规模效益为负值，这可以从60年代初的包产到户和改革开放以后的家庭经营成效得到证明。
这里所说的管理成本，主要包括三个方面：一是摩擦成本；二是监督成本；三是经营管理所需要的正常费用，如管理人员的工资、办公费用、为经营管理或分配而召开社员会议所耗费的社员工时等。
以家庭为单位的生产经营，管理成本低的几乎可以忽略不计，因为摩擦成本和监督成本基本不存在，由于生产规模小，管理者同时又是生产者，正常的管理费用也很低，几乎可以忽略不记。
互助组的管理成本也较低，一是因为组织规模小，二是带有交换的性质，仍以家庭为核算单位；三是建立在自愿互利基础上的，摩擦成本和监督成本都很低。因此，在建国初期广大农民生产资料不足家庭经营困难时，互助组确实反映了贫下中农的客观需要，也发挥出了协作的效益，促进了农业的恢复和发展。
初级生产合作社的管理成本则因社而异，凡基础较好（指建立在效益较好的长年互助组基础上），以自愿互利为前提建立、社员进退社自由，社员素质较高（指能产生多个有文化、有管理集体经济能力的干部、称职的会计，可以实行民主管理），其管理成本则较低，能显示出规模效益；凡上述三个条件不能同时具备，则管理成本则视上述条件具备的程度，呈反比，即条件具备的越多，成本越低，条件具备的越少，成本越高。1951年至1955年上半年初级社效益的变化，即证实了这一点。
至于高级社，由于实行生产资料集体所有，按劳分配，经营规模很大，而且多数不是建立在自愿互利基础上，因此管理成本大大增加，这主要表现在： 1、摩擦成本增加，如评工分、派活、农具使用、干部与群众的关系等方面的矛盾和为解决矛盾所占用的工作时间；2、监督成本：群众对干部的监督、干部对群众的监督，群众对群众的监督；3、因财产公有、干部群众责任心降低而造成的工具折旧加速和人力、物力的浪费；4、脱产、半脱产干部的工资和办公费用。1956年和1957年“整社”中暴露出来的普遍问题，如管理不民主，浪费严重，管理混乱，干部与干部之间、干部与群众之间、群众与群众之间矛盾较多，即反映出平均100—200家农户规模的高级社，其管理成本是很高的。
与农业合作化同时发生的另一个重大制度变化是1953年开始国家对主要农副产品实行统购统销。“统购统销”制度实际上剥夺了农民对其剩余产品的支配权，并通过这种剥夺，使农民丧失了其作为市场主体的地位。这种状况一直延续到1978年。关于这点，因篇幅所限，将另文论述。
四、人民公社制度的形成和后果分析
1958年开始的“大跃进”，为了实现经济的高速增长，在农业方面，再一次将农业的超常规增长寄托于规模效益上，人民公社和“一大二公”的起因，理由之一就是小社限制了规模效益。1958年3月成都会议通过的“中共中央关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见”即指出：“我国农业正在迅速地实现农田水利化，并将在几年内逐步实现耕作机械化，在这种情况下，农业生产合作社如果规模过小，在生产的组织和发展方面势将发生许多不便，为了适应农业生产和文化革命的需要，在有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社是必要的。”④随后掀起的并大社浪潮，实际上成为人民公社的前奏。当时列举的大社的几条优越性，基本都是规模效益的表现。但是当时的党中央只见利而不见害，只看到大社可能带来的规模效益，而忽视了其管理成本的增加。，尤其是在非自愿互利和社员不能退出的情况下，管理成本将大大增加，足以抵消甚至超过规模经济带来的效益（实际上，早在1956年，大社的社员就普遍拥护缩小高级社规模的主张。⑤）。更何况当时农业仍是传统的生产方式，农民缺乏必要的经营管理规模经济的知识和经验。
实际上，农村由合作社转变为人民公社，还有一个当时没有宣传的重要原因，这就是为了加强政府对农民的控制。如前所述，统购统销剥夺了农民对其剩余产品的支配权，而合作化又使其失去了从事家庭生产经营的权利。但是从另一方面看，合作化却将农民与政府的关系从个体对国家变成团体对国家，原来国家通过农民之间的阶层差别来控制农村的办法(如在土改、统购统销和合作化过程中利用贫下中农来压制、剥夺富农和中农的利益)，现在由于农民都参加了合作社而削弱了这是因为合作社的产出归大家共有，他们在对付国家拿走其剩余产品的斗争方面，利益是一致的，甚至是基层干部。这就是为什么1956年合作化以后，统购统销任务比合作化以前更难完成的根本原因，也是许多合作社不顾国家的政策，以公有制的名义积极从事非农产业和利用自由市场的根本原因。1956年底至1957年，陈云、刘少奇、毛泽东都看到了这一点。于是1957年下半年中国共产党就将反对“本位主义”和“资本主义经营思想”作为农村社会主义教育运动的重要内容，并关闭了农村自由市场。
1958年至1960年的以“一大二公”为特点的人民公社，其管理成本之高和经济效益之低人所共知（1960年粮食产量比1957年下降26．4%，棉花下降35．2%，油料下降53．7%，畜牧业产值下降63．9%，糖料、麻类、烤烟、蚕茧产量也比1957年下降很多），这里就不再赘述。
1958年至1960年三年“大跃进”的失败，改变了毛泽东等人的“公有制程度越高、生产组织规模越大，越有利于经济发展”的观念，从1961年开始探索和修正人民公社的生产组织规模和所有制。1961年3月，中共中央在广州召开工作会议，会议在毛泽东的主持下，讨论和制订了《农村人民公社工作条例（草案）》，提出公社规模不宜过大，实行公社、生产大队、生产队三级所有，生产大队为基本核算单位。尽管毛泽东在讨论中曾提出人民公社的基本核算单位应放到“脚上”（即生产队），，但没有被多数人接受。同年5、6月间，中共中央又在北京召开工作会议，讨论、修正和通过了《农村人民公社工作条例（修正草案）》，这次又取消了原草案中关于保留供给制和公共食堂的规定。经过近一年的试点和调查，1962年2月，中共中央发出《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，决定将基本核算单位由生产大队下降到生产队（但有条件的仍可保持大队为基本核算单位，据统计，这类大队在1962年占全国大队总数的5%，1977年因“文革”则上升到11．2%），而公社和大队所经营的主要是拖拉机站、种子站、水利灌溉设施以及生产队无力或不宜其经营的非农产业。关于生产队的规模，《指示》规定：生产大队一般相当于原来的高级社；生产队则一般以二、三十户为宜，在平原和地少人多的地区可以多些，在山区、丘陵地区和地多人少的地区可以少些。 1962年中共八届十中全会正式通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《农业六十条》），又明确规定人民公社的规模是一乡一社。至此，基本形成了至197 8年改革前长达近20年的“三级所有，队为基础”和“政社合一”的农业生产经营制度。1962年，全国平均每个公社有生产大队9．4个，生产队74．6个，农户1793户；平均每个生产大队有生产队7．9个，每个生产队有农户24户。直到1978年改革开放前，除了主要因人口的增加使生产队的农户数增加到30余户外，农业生产经营规模基本没有发生大的变化。
在集体生产之外，从1960年11月（农业十二条）开始恢复家庭自留地和副业生产。据1961年全国农业工作会议总结材料，自留地占耕地的7%，加上小片开荒面积，两项合计约占耕地总面积的8—9%。
在1961年至1962年的生产关系调整过程中，一些地区重新恢复了在1957年和1959年尝试并有效的多种形式的“包产到户”（或称“责任田”），并取得了较好的效果，其中尤以受“大跃进”之害最重的安徽省推行最力，19 62年实行“责任田”（社员以户为单位承包生产队的土地，实行超产全奖，减产全赔，实际上就是包产到户）的生产队已占生产队总数的90．1%。据估计，当时全国实行包产到户的生产队约占总数的20%。包产到户适应农业生产的特点，调动了农民的生产积极性，提高了农业产量。据1961年10月安徽省36个县的典型调查，实行“责任田”的36个生产队，粮食平均产量比上年增产38．9%；而另外36个条件大体相同、未实行“责任田”的生产队，平均亩产只比上年增产12%。⑥
这次大规模包产到户从一出现就有争论，并由基层一直争论到中央。刘少奇、邓小平、陈云、邓子恢等都是支持包产到户的。毛泽东在经济严重困难时虽然允许安徽试行“责任田”，但并没有明确表示支持，更没有在全国推广之意。当他主持制定了农村人民公社“六十条”，认为已经解决了农业生产关系问题后，连允许试验的思想也发生了变化，实际上，毛泽东以他所特有的政治敏感，已经察觉“包产到户”最终会瓦解集体经济，产生个体经济。因此，在1961年12月，毛泽东对安徽省委第一书记曾希圣说：生产恢复了，是否把“责任田”这个办法变过来。（同上）以后又对其秘书田家英说：“我们是要走群众路线的，但有的时候，也不能完全听群众的，比如要搞包产到户就不能听。”⑦因此，在1962年8月召开的中共中央工作会议和9月召开的八届十中全会上，毛泽东一再强调阶级斗争和资本主义复辟的危险性，并对包产到户提出批评。当邓子恢提出应让包产到户再试一试时，毛泽东用一句话再次说服全党：家庭经营已经试了几千年，还不清楚吗。会后，包产到户受到越来越严厉的批判，在强大的政治压力下被迫取消了。
可以说，1962年前后部分地区试行的“包产到户”，尽管农业生产经营的规模变小了，但事实证明这种以家庭为经营单位的变动效果较好，有利于农业的恢复发展，只是由于它客观上否定了集体经营，并将导致农村公有制的削弱，因此遭到毛泽东的批评，并很快被禁止。
在1956年至1978年的22年间，农村的集体经济，是以全体社员共同占有财产和共同进行生产经营的方式运行的。在这种体制下，就个人（或家庭）追求自身利益来说，个人行为和行为后果的相关程度很低，某人比别人更努力地关心公有财产，只能得到由此产生的收益中按全体所有者平均后的一份，所有者越多，他得到的越少；由于他不努力或失误造成的损失也以同样的方式分配。用经济分析语言说，集体所有制成员的行为后果基本上是外在性的，他们不能通过其自身努力最大化来谋取其个人收益最大化。因此，从降低个人成本的角度来看，社员往往倾向于在获取同等收益条件下使个人努力最小化（即效益最大化），也就是常说的“搭便车”。这就是为什么在1978年改革以前党和政府在农村中要反复进行政治思想运动和道德说教的重要原因。另外，这种集体经济还存在着社员集体行使权力的特定要求与这种行使方式费用过高的矛盾。集体经济的权力平均性质和权力行使时的集合性质，要求社员只能以集体方式来行使各项权力。但是，当所有者人数超过一定限度后，随着所有者人数的增加和权力行使频率的提高，这种权力行使方式的费用便会大大增加。当费用超过行使权力所带来的收益时，行使权力本身就成为得不偿失的事情，或者行使权力变得不可能。初级社规模扩大后许多地方反映社员权力变小和高级社以后“民主管理”始终不能真正实行即证明了这一点。
由于政社合一，公社同时又作为基层政权组织而隶属于区、县政府，生产大队和生产队则作为行政的下级单位隶属于公社，结果无论是公社还是生产大队、生产队，都失去了作为经济组织的独立地位，因此在生产经营上也就很难有真正的自主权，一切重要的生产经营和分配活动，都必须听命于上级，而不能因地制宜、因时制宜地组织生产和安排各种农事活动。由于上级政府只行控制之权而不承担其后果，因此越发助长了上面的瞎指挥（计划脱离实际或不顾效益）。
1961年实行了以“三级所有，队为基础”和“政社合一”为特征的经营组织形式后，虽然基本经营核算单位比高级社缩小了，但是政府对生产队生产经营的干预却比初级社和高级社都大了。就全国来讲，其效益低于家庭经营。从1956—1978年的22年间，除苏南、大中城市郊区等经济发达地区和少数经营管理较好的社队（如大寨等先进单位）外，就全国来说，集体经营的效益不如家庭经营的效益高，这可以从1962年试行“包产到户”和1978年以后包产到户所取得的巨大成效得到证明。
五、否定之否定：1978年以后家庭承包为基础的变革
50年代通过合作化和人民公社化建立起来集体经营，事与愿违，在其后的20年间始终没有达到其预期的优越性，因此当中国共产党确立了实事求是思想路线和将工作中心转移到经济建设方面以后，尊重农民意愿和调动农民积极性就导致了如下制度变迁结果：以家庭经营取代了集体经营。从而使农业经营制度经历了一个以家庭经营否定家庭经营，又以家庭承包经营为基础的统分结合经营取代集体经营的否定之否定的螺旋式演进。同样，与50年代以“统购统销”为标志的向“计划经济”演进相反，1978年的农村经济改革的另一个重要内容是市场化取向，即恢复农民对其剩余产品的支配权和市场主体地位。
改革开放以来。1978年改革开放以来，农业经营规模再次发生了巨大变化。由于试点证明“家庭承包经营责任制”能够调动农民的生产积极性，促进了农业的大幅度增长，因此中共中央和国务院采用了行政命令的办法，在全国推广“家庭承包经营责任制”。由于当时左的观念影响较大，人们尚心有余悸，改革自然要靠行政办法推进，而这种方式就难免在贯彻政策时实行“一刀切”，即一些原来农业集体经营较好的生产队也实行了“分田到户”。只有少数城市郊区和极少数非农产业非常发达、农民不愿分散经营耕地的生产队仍继续实行农业的集体经营。据统计，到1984年底，实行联产承包责任制的生产队已占全部生产队的99．5%，其中实行大包干的生产队又占实行联产承包责任制生产队数的98．3%；在全国18799万农户中，实行联产承包责任制的农户达18397．9户，占总农户的97．9%，而其中实行包干到户的农户已达18145．5万户，占总农户的96．5%。⑧据中共中央政策研究室和农业部1990年的抽样定点调查，平均每个农户的经营规模为：从事家庭经营的劳动力为2．1人，经营耕地8亩，年末生产性固定资产原值1501．9元（其中自有的为1288．7元，与他人合有的为151．5元，承包集体的为26．8元），农作物播种面积11．1亩，粮食总产量2645．4公斤，当年出售粮食847．1公斤，从种植业获得的收入为2288．4元。⑨由此可见，我国农业经营规模是相当小的。
1978年开始的农村经济改革，就农业生产本身来说，最大的变化是由3 0户左右的生产小队集体生产经营转为以家庭为单位的生产经营。1978年至1984年我国农业的超常发展，即是这种体制“矫正效应”的结果。但是，也应看到，这种农业的超常发展，既是建立在1978年以前集体经济所积累的综合生产能力（包括农田基本建设、水利设施）上的，同时在供销方面，又保持了计划经济下的低风险和提价收益。
1985年以后，农业因生产经营制度变革带来的“矫正效应”基本释放完毕，农业的增长必须靠投入、技术进步和提高劳动生产率来保证。同时，在1984年前后，由于几年的农业剩余基本留在农民手中、传统计划经济体制下的短缺（特别是建筑材料和轻工业品）和计划经济的松动，使得改革初期农民不得不将其主要资源（人力、物力）投入农业的局面不再存在，代之而起的是80年代中后期乡镇企业的迅猛发展。在工农业比较利益的驱动下（农业收益低）和销售渠道的不畅（“卖粮难”），农民生产粮食的热情下降；另一方面，由于改革以来农业超常规增长，国家也减少了对农业的投入。这使得农业基础设施恶化。从而导致1985以后农业的增长速度放慢和主要农产品下降和徘徊，农民来自农业收入的减少。但是问题还不止此，农业生产经营单位由集体转变为家庭以后，虽然农业生产本身的不经济问题解决了，但是小农经济在外部交往中的不经济问题也随之产生，特别是在经济体制转轨过程中这个问题更显突出。1984年以后，随着经济体制改革的全面展开，在城市工业品价格放开和通货膨胀的情况下，农业作为弱质产业，农民来自农业的收入增长缓慢，城乡之间收入差距拉大。同时，改革以后农村的政企分开一方面导致基层政府与生产部门脱钩，不能再向过去那样将辖区内的公共设施建设与生产投入统筹安排，兼顾公共积累、公共消费与农民的家庭消费，另一方面，以家庭为生产经营单位的农民，也难以有效地监督和抵制基层政府干部的非法或过度的苛捐杂税，改革前国家通过人民公社和统购统销从内部的征收和公共积累，现在转变为基层政府对农户的外部的“诛求无已”。农民负担过重已成为屡禁不止、打击农民生产积极性、困扰农业发展的严重问题。
1978年以后农业生产经营规模的缩小（由生产队转为家庭），并不是孤立地、单一地生产环节变革，与此同时，在计划经济体制下建立的农业供销、信贷、社区财政、救灾保险、生产服务等体制都发生了变化。如果说党和政府对包产到户式的生产改革还拥有五、六十年代的经验并看得比较清楚，那么对于由此和整个经济体制改革所导致的农业家庭经营外部环境变化及配套改革，在一开始甚至1992年社会主义市场经济改革目标确定以前，并不是很清楚的。其中最关键的问题是农村基层政府在农业生产个体化和市场经济条件下，究竟应该扮演什么样的角色，发挥什么样的作用，以及如何发挥作用。在1979年至1992年期间，基层政府（指乡村两级政权）对农业的作用基本上只是看守剩余的集体资产（主要是土地的发包和使用监督）和征收集体资产租金（家庭承包提留），农业基础设施修建、对生产和供销提供服务等职能原有的萎缩到消失，而适应家庭生产的新的则没有建立起来。于是，关于农业要实行适度规模经营的呼声在1989年以后又高起来。
改革16年来，随着农村非农产业的迅速发展和大量农民向非农产业和城市的流动，农村中开始出现一些以家庭为单位的农业生产经营大户；一些非农产业较快的村镇，由于工业可以“反哺”农业，开始追求高效农业，出于规模经济的需要，又将已经分散的农业集中起来统一经营。可以说，目前是小规模家庭经营、较大规模的家庭经营、集体所有制或股份合作制形式的规模经营并存发展。就经济效益相比较，小规模的家庭经营显然不如较大规模的家庭经营和集体经营。但是由于农村的剩余劳动力仍然很多以及其他原因，农业的比较收益与非农产业相差较大，农业投资回报率太低，农民投资农业的积极性不高，因此以追求利润为目的的农业规模经济不会发展很快。这一点也可以从1990年中共中央政策研究室和农业部农村固定观察点办公室对274个村庄的跟踪调查结果得到证明，该调查结果显示，农民对农业生产的集体经营兴趣并不大，倒是对产前产后服务和集体兴办非农产业有普遍要求。⑩
如果舍弃具体的条件（如：农业的发展水平、农业人均资源、外部环境等），单纯从理论上来说，单一的小农经济和单一的集体生产都各有其优点和弊病。就我国的小农经济看，其优点是管理成本低、可精耕细作、在产品价格有吸引力和耕地可以增加的条件下，会扩大经营规模、增加投资、改进技术的，在农业投资回报率明显低于非农产业时，则会及时转移投入。但是，其缺点也是明显的，
就单一的集体经济看，在原来的传统农业条件下，预期的好处是：专业分工、农田基本建设、推广新技术、抵御天灾人祸、减少对外交易的损失（或增加对外交易谈判的实力）、转移剩余劳动力。其抵消因素为：产权不明确造成的浪费和国家干预过多，内部因成员不能自由退出、管理缺乏民主化而导致的摩擦成本很大，因农业劳动特点和缺乏民主使监督成本过高。另外，因国家实行农副产品统购统销和基本取消了产品和要素的市场交易，因规模经营产生的谈判实力不能发挥作用；又因国家实行了严厉的户籍制度、计划管理体制和较高的赋税（主要是低价收购农副产品形式），除在“大跃进”、“文革”中期等特殊情况下，农村的非农产业得到发展外，集体经营所具有的便于农业剩余劳动力转移的优势也没有发挥作用。实际结果是：在1956—1978年的22年间，集体经营除了在农田基本建设方面发挥了其比较优势外，在把农民固定在土地上和保障计划管理体制正常运行方面发挥了非经济的社会作用外，规模经营的好处与成本增加相抵，经济效益不仅没有增加，反而低于家庭经营。
综上所述，建国以来的历史证明，单一的家庭经营和集体经营都各有利弊，对于中国这个农业是生命线、亟待改造和发展的国情来说，都不甚理想。
在目前的社会主义市场经济条件下，除了农业生产力水平比过去有了提高外，有以下几个条件发生了变化：一是外部变成了市场经济，使规模经营所具有的承担风险能力、市场谈判实力可以发挥作用；二是集体经济具有了真正的经营自主权和外部的市场，可以向非农产业投资，也可以雇佣集体外部的劳动力，可以发挥发展非农产业的优势（即组织基础、管理经验、一定数量的资金和场地）；三是国家对户籍管理的放松，使得集体经济中的农民在择业方面有了一定自由，这不仅加速了农业剩余劳动力向非农产业的转移，使农业人均资源增加，劳动生产率得以提高；而且为部分农民退出集体经营提供了可能（如外出打工，自己经营个体或私营企业），从而减少了集体经营内部的摩擦成本；四是国家已渡过了工业化初期阶段，靠非农产业本身的积累即可保证国民经济的持续快速发展，不再需要农业作出牺牲，相反却要增加对农业的投资，而集体经营在争取贷款、税收减免、接受国家科技投入方面都比家庭经营有优势；五是集体经济在维护当地社会治安、环境保护公共设施投资、缩小贫富差距、社会保障等方面，也比家庭经营有明显的优势。大邱庄、华西村、南街村、刘庄以及北京郊区的不少集体经济取得惊人发展，其农业规模效益突出即说明了这点。
以上只是简单分析了在一般条件下家庭经营和集体经营的长处和短处，目前我国农业究竟应该怎样走、何时才能普遍走上规模经营的道路，还是一个有待深入探讨的问题，我们认为首先应该分析三个条件：
一是农业剩余劳动力向非农产业转移的情况和速度。因为只有农业剩余劳动力基本转移完毕，农业人均自然资源相对宽裕，效益型的规模经济才可能形成。这是因为我国农业毕竟不同于日本等农地私有的国家，当农村中的大部分人口已经完全脱离农业而转入非农产业后，“份地”已不再是其“口粮田”和“退路”时，集体所有的耕地才有可能重新集中使用，扩大经营规模。改革开放以来凡农村集体经济搞得好的地方，无一不是依靠非农产业的高度发展，几乎没有一个地方是以农业为主搞好集体经济的。
二是农村经济在地区之间发展不平衡的程度。我国是一个农业大国，地域辽阔，地区之间自然条件差异较大，再加上近代以来形成的经济发展不平衡，使得南方与北方、东部与西部、沿海与内地甚至一个县内的农业都在发展程度上存在着较大差异。这种差异在相当长的时间里是不会改变的，因此，我国农业的经营规模不应该也不可能保持一种范式，50年代的合作化即吃了这个“大亏”，80年代初对“包产到户”实行“一刀切”（尽管是迫不得已）亦产生了一些负面效应。我们对此必须始终保持清醒的认识，使农业的经营规模完全以当地（可小到一个村）的经济发展水平相一致；同时，规模经营并不意味着一定是集体经济或股份合作经济，扩大家庭经营规模，甚至是建立私营农场，也将是我国农业走向规模经济的重要形式。
三是农业生产组织制度创新和市场化成熟情况。目前，我国正在全面建立社会主义市场经济体制，这种经济运行基础的全面创新，既对农业生产提出了新的要求，如资源配置结构、企业（包括个体农户）顺应市场等，也使得农业的生产经营组织制度、政府与农民的关系等方面有待进一步完善，如耕地的所有者与使用者以及与国家三者之间的关系、农村人口向非农产业和城市流动后在新部门和城市中的福利和社会保障制度以及他们与原籍集体经济（至少土地是集体所有制）的关系、政府农业投资保障和管理制度、农业的社会服务体系（如供销、科技、水利、能源）发展程度等等。可以说，社会主义市场经济的发育程度是决定农业走向规模经济和取得规模效益速度的重要因素之一。
即使在社会主义市场经济的条件下，我国农业要实现规模效益，仍然必须具备以下条件：
1、从根本上说，必须是大量的农业过剩人口向非农产业转移完毕，使农业的自然资源和人力资源的比例达到规模效益的要求，农业劳动生产率大幅度提高。
2、农业生产和经营的现代化，从技术上来说，机械化、电气化代替了大量的人力和畜力，使就业人员大大减少；从经营管理上看，趋于企业化、科学化，监督管理成本较低。
3、除了家庭经营规模扩大这种形式外，凡采取股份制、合作制、公有制等集体经营形式者，都是建立在自愿互利基础之上的，这就需要政府提供法制保障。
目前，我国农村的许多地区，根据十几年来农业产业化和家庭经营的需要，利用建国以来付出极高成本才形成的集体经济组织框架，逐步形成了集体经营和家庭经营并存的双层农业生产经营制度。这种双层经营制度可以说是建国初期刘少奇、邓子恢等提出的首先发展供销、信贷合作社，从农业生产外部将农民组织起来、克服小生产者的弱点思想的发展，也是对建国四十多年来农业经济体制变革正反两方面经验教训的总结。这种双层经营制度的最大优点就是它所具有的包容性和灵活性，这就将经营规模的选择权交给了农民，农民可根据不同地区、不同发展水平，根据效益原则，自由选择和决定集体经营的范围和领域，从而避免行政干预和体制变革的一刀切。
但是，由于目前农村基层组织的民主和法制建设还很不完善，普通集体成员与村干部的知识和信息很不对称，这就为村干部利用集体资产和权力谋取私利提供了可能，许多集体企业经营管理不善、不少村干部利用变动土地承包人来谋取少数人利益的事屡见不鲜。由此可见，公有制和双层经营，还必须有农村的民主和法制比较完善来保证。
1998年10月召开的中共十五届三中全会，在总结了建国以来、特别是改革开放以来农村改革发展的经验，针对我国的国情、农业发展水平和农村实际状况，作出了如下判断：家庭承包经营，“这种经营方式不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须坚持。家庭承包经营是集体经济组织内部的一个经营层次，是双层经营体制的基础，不能把它与集体统一经营割裂开来，对立起来，认为只有统一经营才是集体经济。”提出了土地承包期再延长30年不变，同时抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定不变的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。?十五届三中全会不仅从理论上解决了家庭经营的合理性和合法性，而且采取了具体的措施，并要通过法律来使其制度化。可以说，以十五届三中全会为标志，从1978年十一届三中全会开始的农业经营制度变革基本完成。从建国以来就开始的关于农业经营制度的剧烈变动和由此引发的争论可望结束。
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注释：
① 请参见农业部农村合作经济指导司、《当代中国农业合作化》编辑室编的：《农村合作经济组织及农业生产条件发展情况资料》。
② 薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，第191页。
③ 《陈云文选（1949—1956）》，第238—239页。
④ 《建国以来农业合作化史料汇编》，第471页。中共党史出版社，1992年3月出版。
⑤ 参见《中央农村工作部关于退社和大社问题的简报》，1956年12月6日。《建国以来农业合作化史料汇编》，第409页。中共党史出版社，1992年3月出版。
⑥ 《中国农业合作史资料》1986年第1期第14页。
⑦ 《毛泽东和他的秘书田家英》，中央文献出版社1989年版。第66页。
⑧ 《建国以来农业合作化史料汇编》，第1390页。中共党史出版社1992年 3月出版。
⑨ 《全国农村社会经济典型调查数据汇编》，中共中央党校出版社，1992年11月出版。
⑩ 《完善中的农村双层经营体制——对274个村庄的跟踪调查》，中共中央党校出版社，1992年11月出版。
? 《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，经济日报 1998年10月19日。